Нормативно-правовая база обеспечения безопасности образовательной среды в США

В статье обсуждается нормативно-правовая база обеспечения безопасности образовательной среды в США. Рассматриваются как ее особенности, например, внимание к проблеме, связанной с ношением оружия, распространенность политики нулевой терпимости, так и законодательные акты, актуальные в современном обществе в целом (употребление психоактивных веществ, буллинг и пр.). Представлены законодательные инициативы, фокусирующиеся на уровне индивида, а также ориентированные на школу как таковую и ее безопасность, что свидетельствует о сочетании индивидуального и структурного компонентов в законодательной сфере. Приводятся различные позиции в отношении некоторых ключевых правовых инициатив: политики нулевой терпимости, антибуллинговых законов, правовых актов, регулирующих аспекты конфиденциальности нарушителей и жертв школьного насилия и др. Нормативно-правовая база рассматривается в исторической перспективе с обсуждением изменяющихся правовых инициатив, связанных с вопросами безопасности образовательной среды.

Защита детей от насилия и безопасность в стенах школы позиционируется в современном мире как этический, правовой и моральный долг школы [4; 10], а качество образовательной среды признается одним из ключевых факторов в обеспечении хорошего образования [9]. На сегодняшний день одной из важных задач является признание проблемы на официальном уровне и ее правовое оформление.

Темы безопасности образовательной среды (school safety) и насилия в школе (school violence) начали активно разрабатываться в 90-е. В эти годы в Европе и Америке активно начали разрабатываться не только стратегии исследования и интервенции, но и законодательные акты, связанные с вызывающими общественную обеспокоенность формами поведения. В статье рассматривается история законодательных актов в области образовательной среды на примере США – страны, занимающей одну из ведущих позиций в области, активно разрабатывающей правовую сторону проблемы и имеющей сильную криминологическую традицию рассмотрения школьного насилия.

Если система закона согласно Мишелю Фуко ориентирована на детальное определение запрещенного, дисциплинарный механизм предписывает обязательное, то механизм безопасности предполагает возможность, отталкиваясь от действительности, «привести ее в движение, заставить составляющие ее элементы оказывать воздействие друг на друга» [1, с. 74]. Разработка безопасной школы включает в себя все три компонента. Их отражает и история законодательных актов в США.

В 90-е годы вопрос о безопасности школы начал вызывать все большую обеспокоенность со стороны общества и государства, что привело к принятию новых законодательных актов, затрагивающих эту сферу. Основные законодательные акты, связанные с этой проблемой, начали появляться в 90-е, однако ее разработка началась раньше. Большое влияние оказали сопряженные с данной темой акты, например, разработанное в 80-х гг. федеральное законодательство США, посвященное регулированию правовых вопросов контроля над преступностью. Данное законодательство было принято Федеральным собранием США в 1984 г. и называлось “Comprehensive crime control act of 1984”. В него, в частности, входил первый федеральный закон США по борьбе с компьютерной преступностью. Он был принят Конгрессом и подписан президентом Рейганом и считается одной из самых значительных реформ уголовного правосудия. В частности, под его эгидой был создан Комитет по борьбе с наркотиками (National Drug Enforcement Policy Board) [11].

Более специфическим законом, принятым в 80-е, является закон 1986 г. о безопасной школе и сообществе без наркотиков (Safe and Drug-Free Schools and Communities Act). Он направлен на поддержку программ по профилактике наркозависимости и насилия, на вовлечение родителей и сообщества, а также на сотрудничество школы с организациями разных уровней (от федеральных до местных).

Одной из специфических областей в США является законодательство, связанное с ношением оружия. С момента принятия Конституции США в 1791 г. ношение оружия является предметом частого рассмотрения и регулирования, в том числе и в рамках образовательной среды [3]. Так, девяностые в США начались с Закона о контроле преступности (Crime Control Act, 1990), принятого Конгрессом США и включившего закон о запрете ношения оружия  в радиусе 1000 футов от школ или муниципальных детских площадок (Gun-Free School Zones Act; PL 101-647, 1990)^[1]. Хотя закон был признан неконституциональным в 1994 г.  Верховным Судом в деле США против Лопес (United States v. Lopez), данный законодательный акт в сочетании с растущей тревогой по поводу преступности и насилия в школе способствовал росту финансирования для школьных программ и разработке федеральной политики в отношении безопасности образовательной среды.

В 90-е годы сбор школами информации о насилии и безопасности начинает предписываться и регламентироваться законодательно. Так, в 1990-м году был принят законодательный акт о необходимости сбора информации и ежегодном отчете школы и кампуса по поводу криминальной статистики, а также необходимости принятия и описания мер и процедур обеспечения безопасности (Crime Awareness and Campus Security Act 1990). Или, например, законодательный акт 1997 года предписывает сбор данных о преступлениях и правонарушениях на почве ненависти по расовым, религиозным, гендерным и другим мотивам (Campus Hate Crimes Right to Know Act).

Одной из самых влиятельных в США называют инициативу, которая, впрочем, лишь косвенным образом касалась собственно темы насилия в школе, – это Америка 2000 Джорджа Буша (National Governors’ Association and President’s Education Summit, 1991), в котором среди основных шести целей прозвучало в качестве приоритета, что «каждая школа в Америке будет свободной от наркотиков и насилия и обеспечит дисциплинированную среду, благоприятную для обучения». В ответ на Америку 2000 Конгресс принял в 1994 г. Закон о безопасной школе и сообществе без наркотиков (Safe and Drug-Free Schools and Communities Act (PL 103-382, 1994 (SDFSCA)), по которому в 1995 г. было выделено 630 миллионов долларов на профилактику злоупотребления ПАВ и насилия. Данный законодательный акт сделал возможным финансирование обучения персонала, профессиональное развитие, техническое сопровождение, разработку и внедрение программ по профилактике насилия в школе и сообществе. Этот федеральный закон направлен на помощь школам в создании безопасной, дисциплинированной, свободной от наркотиков образовательной среды [12].

Кроме того, в 1994 г. был принят Акт Цели 2000: Образование в Америке (Goals 2000: Educate America Act (PL 103-227)), разработанный президентом Клинтоном. Он включает Законодательный акт о безопасной школе Title VII (Safe Schools Act) и Законодательный акт о свободной от оружия школе Title VIII (Gun-Free Schools Act). Эти два Акта представляют две стороны федерального ответа на насилие в школе: повышение финансирования превентивных программ и ужесточение наказаний для малолетних нарушителей закона. По Акту о безопасной школе было выделено 3 000 000 долларов для школ и других организаций США на разработку программ по профилактике насилия, которые бы привели к развитию сотрудничества между местными общественными объединениями и активному участию молодежи. В фокусе этой программы было усиление партнерских взаимоотношений между местными образовательными учреждениями, общественными и другими сопряженными организациями. В результате принятия этого акта в школах резко возросло число программ, разработанных и осуществляющихся в сотрудничестве с неправительственными организациями, колледжами, университетами, местными отделениями полиции и другими учреждениями. Уже в первый год действия Акта, к маю 1995 г., 19 школьных округов США получили около 18 миллионов долларов в качестве грантов на предотвращение насилия. По большей части эти деньги пошли на программы разрешения конфликтов, сверстниковые программы примирения, консультирования жертв преступлений и насилия, подготовку школьного персонала, привлечение родителей, а также разработку долгосрочных стратегий.

Поскольку в центре внимания Акта безопасной школы были именно сотрудничество и превентивные программы, а не технические средства безопасности, лишь около 5 % гранта пошло на металлодетекторы и персонал, обеспечивающий безопасность. Однако в 1998 г. был внесен билл, по которому по Акту безопасной школы школам также выделялось 175 миллионов долларов для найма полицейских для охраны и сопровождения.

Если Акт безопасной школы скорее был ориентирован на превентивные программы, то Акт о школе без оружия (Gun-Free Schools Act, PL 103-227, Sec. 1031) в большей степени касался наказания правонарушителей и развития партнерства между школой и системой уголовного судопроизводства^[2]. Он требовал исключения учащихся не менее чем на 1 год в случае уличения их в ношении оружия в школе. Закон был принят Конгрессом в 1994 г. Политика нулевой терпимости, связанная с этим Законом, распространялась не только на ношение оружия, но, например, также и на наркотики.        К концу 1995 г. 47 штатов приняли законы или стандарты нулевой терпимости. В 1997 году в отношении учащихся с особенностями развития и инвалидов было принято постановление, что они не могут быть исключены из школы более чем на 10 дней (при ношении в школе огнестрельного оружия – не более чем на 45 дней). За 1997/1998 учебный год в США было исключено 3930 учащихся по политике нулевой терпимости.   43 % исключенных учащихся были переведены на обучение по альтернативным программам для делинквентных детей и  для детей с трудностями поведения.

Понятие нулевой терпимости пришло из военной сферы и связано с развитием теории «разбитых окон» 1982 г. Джеймса Уилсона и Джоржа Келлинга (James Wilson и George Kelling), психосоциальной поведенческой концепцией, проблематизирующей распространение насилия в школьной среде [14]. Эта теория утверждает, что необходимо бороться, принимать меры в отношении небольших повседневных нарушений, чтобы предотвратить криминальную патологию, которая за ними последует. Итак, мелкие правонарушения чреваты крупными, но дело не только в этом. Уилсон и Келлинг в теории разбитых окон подчеркивают, что если разбитое окно вовремя не заменить, с остальными вскоре произойдет то же самое. Действия, описываемые понятием нецивильности, отражают разрыв с элементарными правилами социальной жизни, принятыми в обществе, нормами взаимодействия [15].

В итоге все 50 штатов поддержали законопроект Gun-Free Schools Act, вследствие которого округа определили систему наказания за эти правонарушения. 87 % школ сейчас имеют политику нулевой терпимости в отношении алкоголя и наркотиков. 91 % приняли политику нулевой терпимости в отношении принесения оружия в школу. Хотя считается, что эти законы распространяются только на случаи жестокого поведения и наркотиков, это не обязательно так. В некоторых случаях они применяются и в случае стойких, повторяющихся нарушений дисциплины. Политика нулевой терпимости встречает много критики по причине ее ригидности, криминализации нарушений дисциплины, которые могли бы решиться путем обсуждения и ненасильственного разрешения проблемы, упрочение связи школа-тюрьма, кроме того, многие учащиеся, временно выгнанные из школы, не возвращаются обратно. Американская ассоциация адвокатов (American Bar Association (ABA)) призвала штаты отклонить политику нулевой терпимости и разработать другие формы воздействия, больше ориентированные на консультативную поддержку, создание позитивного климата, внедрение эффективных превентивных программ, а также разработку альтернативных школ, которые бы отвечали нуждам всех учеников [6].

Одной из наиболее обсуждаемых форм школьного насилия является буллинг (травля). В 2003 году, по крайней мере, 15 штатов приняли закон против буллинга, а в июле 2009 г. активисты организации Students Against Violence Everywhere (SAVE) лоббировали в Палате Представителей США федеральный закон нулевой терпимости против буллинга. С развитием информационных технологий появляются законодательные акты, распространяющиеся и на буллинг в интернете. Во Флориде случай Джеффри Джонсона продвинул принятие закона, называемого Jeffrey Johnston Stand Up for All Students Act в память о Джеффри Джонсоне, покончившем жизнь самоубийством после двухлетней травли в школе и в интернете. Знаменитый флоридский адвокат Давид Тирелла (David Tirella) помог семье выиграть 4 миллиона долларов в деле против школы, которая не смогла предоставить эффективную защиту жертве буллинга, даже после того, как о сложившейся ситуации стало известно директору образовательного учреждения.

В августе 2008 г. законы в 9 штатах (Калифорнии, Иллинойсе, Айове, Мэне, Мэриленде, Миннесоте, Нью-Джерси, Орегоне, Вермонте) и в Вашингтоне запретили буллинг и насилие на почве сексуальной ориентации и пола. Законы в 25 штатах не уточняют особые категории буллинга. Некоторые критики утверждают, что анти-буллинговые законы не работают, отмечая, что США потратили массу средств с 1999 г. (Колумбинской трагедии) на неэффективные программы и практики. Так, на сайте Bullies2buddies говорится, что законодательство против буллинга пытается издать законы в отношении морали, что невозможно. Большинство, однако, полагают, что легализация и законодательное закрепление является важной стратегией, которая может помочь в предотвращении буллинга.

Кроме того 43 штата приняли статуты против дедовщины (hazing). Определения этого явления варьируют от статута к статуту. Несмотря на наличие законодательных мер, направленных на пресечение этого явления, исследования показывают, что более 80 % учащихся школ и университетов сталкиваются с этими проблемами. Впрочем, эти случаи чаще всего не попадают в официальные отчеты. В большинстве же судебных дел они рассматриваются в рамках гражданского права. Компенсация за ущерб, нанесенный явлением дедовщины, требует возмещение ущерба от человека, совершившего это правонарушение, либо от школы или руководящего органа, где произошел этот акт. Школы и университеты являются ответственными за благополучие студентов. Однако некоторые судебные дела в этой сфере могут также подпадать под уголовное законодательство при серьезном физическом или сексуальном насилии [8].

Помимо законов, связанных с насилием в школе, целый спектр законов касается насилия в кампусах колледжей и университетов. Статистика по насилию в кампусе собирается American College Health Association (ACHA). По данным этой организации, только около 35 % становятся известными полиции. Федеральное законодательство в отношении насилия в кампусе включает следующие законы: Campus Sexual Assault Victims’ Bill of Rights (1992), the Jeanne Clery Disclosure of Campus Security Policy and Campus Crime Statistics Act (1998), the Campus Sex Crime Prevention Act (2000), and the Family Educational Rights and Privacy Act (FERPA) и др.

В США особое внимание было уделено законопроектам, касающимся предоставления информации и конфиденциальности. В 1992 году была принята поправка Бакли (Buckley Amendment Clarification), проясняющая, что материалы полиции и органов безопасности кампуса, адресованные правоохранительным органам, не являются конфиденциальными «образовательными» записями и могу быть раскрыты и предоставлены другим лицам. В 1998 году был подготовлен акт, касающийся права раскрытия и предоставления информации о случаях дисциплинарных нарушений, сексуального насилия и их виновниках (Campus Courts Disclosure Provision). Он делает возможным снятие конфиденциальности, прописанной в федеральном законе о правах конфиденциальности учащихся. Информация о жертвах, напротив, остается конфиденциальной и закрытой. В том же 1998 году был принят Клэри Акт –  федеральный закон, обязывающий все колледжи и университеты США предоставлять информацию о преступлениях, совершающихся в кампусах (Jeanne Clery Disclosure of Campus Security Policy and Campus Crime Statistics Act). Назван в память о студентке по фамилии Клэри, которую пытали, насиловали и убили в кампусе в 1986 г. После смерти Клэри вскрылось еще 40 преступлений, происшедших в или около кампуса за ближайшее время. Клэри Акт осуществляет Департаментом образования США, который может наложить разные уровни штрафов. Например, 27 5000 долларов за каждое нарушение и уклонение от участия в федеральных программах финансовой помощи пострадавшим студентам. По этому Закону, до 1 октября ежегодно учреждение должно предоставить отчет по криминальной статистике за три года, по политике безопасности, по программам предотвращения насилия и пр. Этот отчет должен быть доступным для учащихся и персонала.

Более поздним является принятый в 2000 г. закон о конфиденциальности и праве на образование. The Family Educational Rights and Privacy Act (FERPA; 20 U.S.C. § 1232g; 34 CFR Part 99). Хотя законодательный акт был разработан для защиты конфиденциальности студентов, он обязывает психологов, психиатров, консультантов предупреждать об опасности и угрозах их клиента в отношении других людей. Закон был принят вследствие дела Jain v. State (2000). Саньа Джайн, первокурсник Университета Айовы, пытался кончить жизнь самоубийством, но его семья не была поставлена в известность об этой попытке. Вторая попытка привела к смерти. Отец Джайна обвинил школу в том, что она должна была поставить родителей в известность о суицидальных намерениях сына. Michael Minger Act – закон штата Кентукки, обязывающий частные и государственные колледжи и университеты, имеющие лицензию Совета образования Council on Postsecondary Education (CPE), своевременно информировать о преступлениях в кампусе. Был предложен Гейлом Мингером, чей 19-летний сын погиб во время поджога в кампусе, полной информации, которая не была предоставлена ни родителям, ни другим студентам [13].

Обеспечение безопасности образовательной среды идет рука об руку с реализацией права граждан на получение образования. В 2001 году был принят закон об обеспечении высокого уровня образования для всех детей (No Child Left Behind Act). Акт предполагал принятие штатами стандартов  оценки достижений учеников по основным школьным предметам. То есть в каждом штате вводились тесты с единым стандартом образования. Внес поправки в Safe and Drug-Free Schools and Communities Act. Берет начало в правиле Департамента образования от июля 1998 г., так называемым принципам эффективности. Это правило, введенное в связи со скачком употребления наркотиков среди молодежи в 90-е, налагало требование школьных округов, получающих государственное финансирование, разработать, внедрить и отслеживать эффективность программ по предотвращению употребления наркотиков. No Child Left Behind Act расширил сферу действия и включил самые разные программы, среди которых практики примирения, формирования характера (character education), но также не включил некоторые программы, которые рекомендовались ранее, например, знаменитую Drug Abuse Resistance Education (D.A.R.E.). Трудности во внедрении в связи с недостаточным финансированием. Во время президентского правления Джорджа Буша подчеркивалась необходимость введения тестирования студентов на наркотики, однако в большинстве случаев оно не было введено, так как оказалось слишком затратным. По Акту No Child Left Behind учащиеся школ, признанных небезопасными, имеют право перевестись в более безопасные школы округа. И хотя идея была хорошей, это привело к занижению показателей преступности и насилия в некоторых школах. Одним из мотивов введения Акта No Child Left Behind было опасение, что США отстают в международном сравнении академической успеваемости. Во многом этот проект был принят с энтузиазмом, поскольку фокусировался на бедных учащихся, цветных, плохо владеющих английским. Критики же говорили, что Акт должен быть назван «Ни один ребенок не останется не протестированным» – так много было уделено внимания именно тестированию, и что все образование теперь направлено на то, как бы пройти стандартизированное тестирование. Школы, не показавшие достаточного прогресса за учебный год, признаются неэффективными и получают меньше финансирования, что вызвало большое недовольство, поскольку, по мнению критиков, финансирования лишались как раз те школы, которые больше всего в нем нуждались. К весне 2006 г. более 10 000 школ были помещены в список «нуждающихся в совершенствовании». Во время президентской кампании Барак Обама критиковал NCLB с его акцентом на тестировании [7]. Закон был принят сроком на 5 лет, в 2007 г. был продлён, но официально не узаконен. Планировалось, что к 2014 г. ученики школ достигнут базового академического уровня, однако несостоятельность программы заставила нынешнего президента Обаму пересмотреть некоторые  аспекты перед принятием его новой версии.

Поскольку NCLB предполагает выявление опасных школ, это предполагает разработку и наличие различных факторов и подходов в определении школы как небезопасной. Рассматриваемый временной период: большинство штатов рассматривают правонарушения за трехлетний период, в отдельных штатах – за двухлетний. Помимо общих показателей преступности и правонарушений, в некоторых штатах вводятся дополнительные критерии. Так, во Флориде проводятся анонимные опросы учащихся, родителей и персонала школы. Если большинство воспринимают школу как небезопасную, школа вносится в перечень небезопасных. В Индиане также используется метод экспертной оценки [2].

Обеспечение безопасности образовательной среды в США является неотъемлемой частью реализации права жителей страны на образование. Законодательные акты приводят к двум процессам: повышение финансирования превентивных программ и ужесточение наказаний для малолетних нарушителей закона. Законодательные акты, связанные с насилием/безопасностью в школе, ориентированы как на индивидуальный уровень, так и на системный. Примерами актов первого из них являются законы против ношения оружия, употребления наркотиков, буллинга. Этому уровню свойственна фокусировка на индивидуальном подходе, криминализация и психологизация проблемы, вкладывание ее в ученика группы риска и недооценка институциональных причин, структурных особенностей школы, в частности неравенства. Второй уровень касается актов, затрагивающих саму школу и ее соответствия требованиям безопасности. Разработка нормативной базы безопасности образовательной среды в США происходит при тесном переплетении этих двух уровней при активном участии населения.

[1]             Можно провести параллель с законом 1970 г. о всестороннем контроле и предотвращении злоупотребления наркотиками (Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act. Трафик наркотиков в районе 1000 футов от школы признавался по этому закону федеральным преступлением.

[2]             Сотрудничество школ с полицией получило поддержку Конгресса в 1998 г. с поправкой Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968 (PL 105–302). Поправка к Закону направлена на установление партнерства между местной школьной системой и местными правоохранительными организациями.

1. Фуко М. Безопасность, территория, население. Курс лекций, прочитанных в Коллеж де Франс в 1977–1978 учебном году. СПб., 2011.
2. Barton E.A. Defining an unsafe school. Leadership strategies for safe schools / Elizabeth A. Barton. 2nd ed. 2009.
3. Bulen D. Gun control legislation // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
4. Edwards C.H. Student violence and the moral dimension of  education // Psychology in the Schools, Vol. 38(3). 2001.
5. Finley L.L. Bullying Laws Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
6. Finley L.L. Zero-Tolerance Laws // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011
7. Finley L.L. No Child Left Behind // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
8. Fogel C. Hazing laws// Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
9. Safe and Healthy School Environments Ed. by Howard Frumkin, Robert J. Geller, I. Leslie Rubin, Janice Nodvin 2006 Oxford press.
10. Hermann M.A., Finn A. An Ethical and Legal Perspective on the Role of School Counselors in Preventing Violence in Schools // Professional School Counseling, Oct. 2002. Vol. 6. Issue 1.
11. Holst A. Comprehensive Crime Control Act // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
12. Holst A. Safe and Drug-Free Schools and Communities Act // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
13. Hong Jun Sung Policies and Campus Violence Laws // Encyclopedia of school crime and violence / Laura L. Finley, editor, 2011.
14. Milburn Ph. Violence et incivilités: de la rhétorique experte à la réalité ordinaire des illégalismes . In: Déviance et société. 2000. Vol. 24. . № 4. Р. 331–350.
15. Roché S. La théorie de la «vitre cassée» en France. Incivilités et desordres en public. In: Revue française de science politique, 50e année, n°3, 2000. Р. 387–412.