Содержание проблемы
Социальный заказ на исследование проблем лояльности государственных служащих, в частности, реализующих правоприменительные функции, обусловлен, с одной стороны, недостаточным доверием к государственным органам в российском обществе [см. например: 14] из-за фактов коррупции и иных нарушений законодательства, а с другой стороны, — продолжающимся реформированием государственной службы с повышением требований к кадрам и эффективности деятельности.
Анализ публикаций свидетельствует, что проблема лояльности с учетом многообразия научных взглядов на сущность феномена является одной из наиболее противоречивых в сфере исследований личности в группе [см. например: 1; 4; 6; 19; 27; 28 и др.], а понятие «лояльность» при использовании в управленческой практике часто смешивается с близкими терминами (организационная преданность, приверженность и др.).
Как и при исследовании лояльности членов других формальных организаций, где установлены формальные порядки и предусмотрено нормативное закрепление группового членства и статуса в группе, при изучении лояльности госслужащих возникает противоречие между ее феноменологическим и административно-правовым пониманием [Горностаев]. С точки зрения феноменологического подхода, часто реализуемого в социально-психологических исследованиях неформальных групп, лояльность понимается как причастность личности к группе на взаимосвязанных уровнях социального самоопределения, эмоций, а также мотивации, направленности и процессов групповой активности [Горностаев, 2017а]. При этом оценивается соответствие человека психоповеденческим нормам, объективно сложившимся в группе. С административно-правовых позиций лояльность понимается как правопослушность в аспекте соответствия поведения члена формальной группы правилам и нормам установленным для членов группы ее учредителями или уполномоченными руководителями.
Хотя лояльность в обоих случаях понимается как соответствие члена группы ее нормам, эти нормы различны по источнику и содержанию, что приводит к различиям в оценках лояльности конкретных членов формальных групп, даваемых с позиций этих подходов. При этом, с позиции административно-правового подхода, лояльными считаются сотрудники, придерживающиеся официально установленных норм, независимо от причин такого поведения, а в рамках феноменологического подхода — реализующие определенное поведение, исходя из определенных же, разделяемых группой самоидентификации, эмоций и мотивации, часто рассматриваемых в психологических исследованиях лояльности как более важный аспект личностно-группового соответствия, чем частные поведенческие формы [см. например: 21]. Поэтому феноменологический критерий оценки лояльности является более комплексным и применимым к большему количеству групп, так как он может использоваться, даже если групповые нормы не закреплены формально, но объективно существуют, характеризуя группу и ее членов.
Доминирование в оценках лояльности государственных служащих административно-правового критерия обусловлено необходимостью обеспечения соответствия государственной службы ожиданиям общества, закрепленным в праве [см. например: 9; 12]. Однако использование лишь административно-правового критерия лояльности госслужащих не позволяет надежно прогнозировать их деятельность при изменении ее условий или эффективно влиять на служебное поведение. Кроме того, в современных руководящих документах, таких как законы о прохождении службы, кодексы этики и служебного поведения, регламенты профдеятельности конкретных категорий государственных служащих и т. д., все чаще встречаются требования не только к действиям, но и к личностным качествам госслужащего (см например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих), что делает необходимым использование для оценки лояльности госслужащих комплексных психоповеденческих критериев, выходящих за границы административно-правового подхода. Поэтому актуальным становится решение проблемы научно обоснованного совмещения административно-правового и феноменологического критериев лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности.
Ранее предложенные подходы и их критика
Анализ публикаций показал, что исследователи проблемы лояльности государственных служащих чаще используют лишь один из подходов — административно-правовой. Попытки рассмотреть проблемы лояльности каким-либо формальным группам сразу с административно-правовой и феноменологической точек зрения немногочисленны. Важный шаг в этом направлении сделал Р.К. Мертон (Merton, 1940), который указал, что формальные структуры предписывают ее участникам определенные «паттерны активности», соответствующие назначению организации, но реализуются они в той мере, в которой члены организации разделяют обосновывающие и поддерживающие их отношения и чувства [Merton, 1940]. Вкладом ученого в решение проблемы лояльности членов формальных организаций является выявление существования в их среде неформальных психоповеденческих паттернов и субкультур, предоставляющих возможность обрести личные смыслы членства в организации, пусть и расходящиеся с формальным смыслом ее существования.
Дальнейшее изучение неформальных норм и субкультур в формальных организациях привело к развитию подобных исследований в отношении государственных служащих (M.K. Brown, J. Burke, R. Ericson, R.B. Denhardt J.R. Greene, S.D. Mastrofski, J.F. Handler, A. Lawton, M. Lipsky, J.L. Mashaw, J.M. Prottas, E. Reuss-Ianni, J. Rose, J.Q. Wilson, и др.), что обусловило попытки комплексного рассмотрения административно-правового и феноменологического аспектов проблемы лояльности государственных служащих.
Исследуя возможности оценки лояльности государственных служащих А. Менцелополос (Mentzelopoulos, 1990) первая обратила внимание, что внутригрупповая и внешняя (общественная) оценка лояльности госслужащих могут сильно различаться. Она предложила сближать представления групп служащих о правильном и неправильном поведении с наиболее устойчивыми кодифицированными ожиданиями общества путем постепенного совершенствования системы правовых норм, регулирующих служебную деятельность. Эта система, по ее мнению, должна, соответствуя запросам общества, также эффективно удовлетворять и потребности служащих, что позволит им охотнее использовать систему формальных норм как основу реально существующего порядка групп, в которые они включены. За счет этого феноменологические и административно-правовые оценки лояльности смогут в значительной мере соответствовать друг другу. Однако в практике государственного управления, согласно А. Менцелополос, чаще ищут не системные ошибки, приведшие к отклонению от формальных норм, а проводят лишь персональные разбирательства по отдельным фактам [ Mentzelopoulos, 1990].
С. Мейнард-Муди и М. Машено (Maynard-Moody, Musheno, 2003) предложили альтернативный подход, ориентирующий преимущественно на работу по адаптации неформальных групп и их норм к правовым реалиям и ожиданиям общества. Главной причиной формирования субкультур и лояльности неформальным группам среди госсулжащих данные ученые считали расхождения собственных представлений служащих о складывающихся ситуациях и целесообразных действиях в них с политикой и официальными правилами. Значение неформальных групп лояльности и существующих в них регуляторов поведения указанные ученые видели в смягчении противоречий между личными мнениями служащих и формальными требованиями, а также в приспособлении к разноплановым профессиональным ситуациям. По мнению С. Мейнарда-Муди и М. Машено, признание существования в деятельности служащих одновременно правовых и культурных регуляторов откроет пути их интеграции в приемлемых для общества формах и поможет служащим совмещать их так, чтобы четче ориентироваться в складывающихся ситуациях и принимать оптимальные, с точки зрения закона и справедливости, решения. Они рекомендовали изучать отношение неформальных групп, которым лояльны служащие, к формальным принципам и нормам деятельности и управлять каждым служащим с учетом его реальных лояльностей [Maynard-Moody, 2003]. В целом подход С. Мейнарда-Муди и М. Машено пригоден для выявления лояльностей служащих неформальным группам и культурам, однако авторы недостаточно проработали вопрос о том, как эта информация может быть использована при оценивании лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности.
Приведенные выше позиции зарубежных ученых, вскрывших важные психологические факты и закономерности лояльности госслужащих формальным группам принадлежности, не содержат инструментария ее комплексной психоповеденческой оценки. Этот вопрос остался нерешенным и в концепциях отечественных ученых, исследовавших как непосредственно проблему лояльности государственных служащих (А.В. Оболонский, М.В. Педыч, В.Е. Чиркин и др.), так и смежные проблемы организационной и профессиональной культуры государственных служащих (В.Э. Бойков, Д.М. Ким, В.К. Киселев, Д.М. Субочев и др.), внутриорганизационной культуры внутри отдельных подразделений правоохранительных органов (А.В. Чечкова, Р.Н. Киселева, В.В. Ермолаев), профессиональных установок в среде служащих (М.В. Пряхина), морали и этики в служебном поведении (В.П. Соколов, Л.К. Веретенникова, В.М. Кукушин, И.О. Котенев, Т.Ю. Буданова), персонализации служебных отношений (Т.Н. Кильмашкина), неформальных фильтров для входа в формальную социальную группу государственных служащих (М. Унт), неформальных связей в государственном управлении (А.В.Харлашина), аксиологической регуляция служебной деятельности (В.М. Статный, Ю.А. Шаранов) надежности служебной деятельности (В.М. Крук), правоприменения в состоянии противоречий между правовыми и моральными нормами (А.Ю. Панасюк), профессиональной ментальности (И.В. Елатомцев, В.М. Поздняков) и т. д.
Итак, вопросы концептуализации содержания лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности и инструментария для ее оценки до сих пор остаются нерешенными.
Концептуальный подход и практическое решение проблемы оценки лояльности государственных служащих
На наш взгляд, причиной неразрешенности исследуемой проблемы является слабая концептуальная проработка сущности феномена лояльности и возможностей применения понятия лояльности к формальным группам.
С одной стороны, термин «лояльность», лучше других подходит для оценки психоповеденческого соотношения человека с именно формальными группами его принадлежности. Так как термин «лояльность» в отличие, например, от термина «включенность» [см. например; 8] обычно подразумевает не просто констатацию социально-психологического факта психоповеденческой причастности к группе, но и его эмоциональную оценку, возникающую в результате соотнесения наблюдаемой меры личностно-группового соответствия с ожидаемой на основании обязательств человека перед группой, независимо от того, возникли ли эти обязательства исторически (например, человек вошел в состав группы при рождении) или они были сознательно взяты на себя человеком (например, при поступлении на государственную службу).
С другой стороны, феномен лояльности подразумевает наличие устоявшегося группового порядка, объединяющего в целостном психоповеденческом паттерне системно взаимосвязанные групповую идентичность, эмоции, мотивацию и стереотипы активности членов группы. Именно причастность к этому общему паттерну, разделяемому членами группы и связывающему их воедино, выступает критерием группового соответствия и групповой принадлежности [Горностаев, 2017а]. Формальные же группы, имея другую основу возникновения, могут существовать и без этого паттерна. Поэтому термин «лояльность» в феноменологическом понимании применим к формальной группе, только если на ее базе возникла доминирующая «неформальная подгруппа» (по терминологии А.В. Сидоренкова [Сидоренков, 2011]), в основе психоповеденческого паттерна которой лежат ключевые формальные нормы. В противном случае применять термин «лояльность» в феноменологическом смысле к формальным группам можно только условно (в некотором приближении), установив меру соответствия между установленными формальными и реально применяемыми неформальными групповыми нормами служащих.
Исходя из вышеуказанного, вопрос о степени лояльности госслужащего формальным группам принадлежности должен решаться в плоскости его субъектной идентификации [Мешкова, 2014] и определения меры соответствия норм, содержащихся в паттернах реальных групп, которым реально лоялен служащий, ключевым формальным нормам групп, которым он «должен быть лоялен», исходя из своего формального социально-правового статуса.
При таком подходе возникает вопрос о лояльности формальным группам принадлежности тех лиц, которые не лояльны ни одной из групп, обладающих общегрупповым психоповеденческим паттерном. Исходя из наших позиций, лояльность не может быть сформирована иначе, чем в группе, поэтому, с учетом феноменологического критерия, такие служащие не могут быть признаны лояльными формальным группам принадлежности. В лучшем случае они могут быть оценены как толерантные (восприимчивые, адаптированные) к нормам формальной группы принадлежности.
Исходя из вышеизложенного, комплексная психоповеденческая оценка лояльности служащего формальной группе принадлежности может быть проведена по следующему алгоритму: 1) определение групп(ы) лояльности служащего в профессионально-служебной сфере; 2) сравнение психоповеденческих норм групп(ы) лояльности с нормами формальной группы принадлежности; 3) формирование вывода о лояльности или нелояльности формальной группе членства на основе степени совпадения или расхождения формальных норм группы членства с реальными нормами групп(ы) лояльности служащего.
Психодиагностические методы выявления лояльностей служащих были описаны ранее [Горностаев, 2017]. Проблему при реализации приведенного алгоритма составляет определение круга функционирующих в конкретной профессионально-служебной среде групп, которым могут быть лояльны служащие, для последующего подбора стимульного материала для диагностических методик. В ходе проведенного С.В. Горностаевым эмпирического исследования 2786 сотрудников уголовно-исполнительной системы России (УИС) различных категорий, представляющих 74 субъекта РФ, данная проблема решалась при помощи следующей процедуры предварительного выделения типовых потенциальных групп лояльности сотрудников: 1) на основе теоретического анализа нормативно-правовой базы и мнений исследователей [De Graaf, 2001; Kasiński, 2010; Maynard-Moody, 2003] были выделены наиболее распространенные группы лояльности государственных служащих; 2) в ходе проведения фокус групп с сотрудниками УИС список актуальных для них групп лояльности был уточнен; 3) на пилотажном этапе исследования, в результате применения методики оценки сформированности лояльностей [Горностаев, 2017] и ее обработки с использованием частотного и кластерного анализа, было сокращено количество типовых потенциальных групп лояльности за счет исключения из предварительного списка «непопулярных» в УИС групп и объединения дублирующих терминов, фактически обозначающих одни и те же группы. В результате был определен набор наиболее «популярных» в УИС групп, степень лояльности которым оценивалась в ходе основного исследования.
Еще одна методическая проблема реализации предложенного алгоритма заключается в том, что трудно отследить отношение конкретной неформальной группы лояльности служащих к каждой из множества формальных норм, регулирующих служебную деятельность. Поэтому оптимальным представляется изучение присутствия в культуре той или иной группы служащих укрупненных мотивационно-смысловых факторов, обеспечивающих следование формальным нормам, регулирующим служебную деятельность. Такими укрупненными факторами являются ценности государственной службы, реализуемые в каждой из формальной норм. К числу таких ценностей относятся в первую очередь такие, как «законность», «справедливость» и «общее благо» [2; 7; 10; 11; 15—18]. Выявление их присутствия в культуре неформальных групп лояльности служащих, на наш взгляд, является индикатором лояльности их членов формальным группам принадлежности, в первую очередь, формальной группе «госслужащие».
На основе данных репрезентативного исследования сотрудников УИС по каждой из профессиональных и статусных подвыборок при помощи статистического критерия Хи-квадрат были выявлены группы лояльности, в большей и меньшей мере ассоциирующиеся у респондентов с тремя перечисленными выше ценностями. В масштабе всей выборки было установлено, что ключевые ценности государственной службы «законность», «справедливость» и «общее благо» чаще всего ассоциируются у служащих с такими неформальными группами их лояльности, как сообщества профессионалов и дружеские группы, формирующиеся на основе совместной служебной деятельности.
Предложенный алгоритм оценки лояльности сотрудников УИС был изложен С.В. Горностаевым в практических рекомендациях и успешно применяется психологами УИС в отношении конкретных сотрудников в ряде подразделений. В результате апробации указанных практических рекомендаций они были успешно внедрены в деятельность 12 территориальных органов уголовно-исполнительной системы России. Представляется, что данный алгоритм будет эффективен и при организации исследований в иных институтах государственной службы для оценивания лояльности сотрудников.
Выводы
Проблема оценки лояльности формальной группе принадлежности особенно актуальна применительно к государственным служащим, реализующим правоохранительные и правоприменительные функции в силу ярко выраженного преобладания в исследованиях и оценке их лояльности административно-правового подхода при недооценке феноменологического.
Конструктивным решением проблемы оценки лояльности госслужащих формальным группам принадлежности является интеграция позиций феноменологического и административно-правового подходов, а также использование комплексного инструментария оценивания, предполагающего предварительное выявление лояльности неформальным группам с последующим сопоставлением их психоповеденческих паттернов с ключевыми нормами, предписываемыми формальной группе принадлежности служащего.
Предложенный концептуальный подход и созданный на его основе алгоритм оценки лояльности доказали свою эффективность на примере репрезентативной выборки сотрудников уголовно-исполнительной системы России. Представляется, что после соответствующей адаптации он может быть применен в исследованиях лояльности других категорий государственных служащих формальным группам принадлежности.