Проблемы оценки лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности

В статье, с учетом комплексного применения административно-правового и феноменологического подходов, рассмотрены возможности оценки лояльности формальным группам принадлежности государственных служащих, осуществляющих правоприменительную деятельность. Аргументируется позиция, что лояльность формальной социально-профессиональной группе «государственные служащие» не может быть оценена напрямую с точки зрения социально-психологических критериев, так как подобные группы не являются групповым субъектом со сформированным психоповеденческим паттерном, объединяющим членов группы. Предложено считать термин «лояльность» условно применимым для оценки соотношения госслужащих с формальными группами их принадлежности. Авторами предлагается косвенный способ оценки лояльности формальным группам принадлежности госслужащих, использованный С.В. Горностаевым при исследовании служебных лояльностей сотрудников уголовно-исполнительной системы России. Этот способ предполагает выявление групп, функционирующих в профессионально-служебной среде, по отношению к которым у служащего сформирована лояльность, и сопоставление ключевых норм этих групп с формальными служебными нормами.

Содержание проблемы

Социальный заказ на исследование проблем лояльности государственных служащих, в частности, реализующих правоприменительные функции, обусловлен, с одной стороны, недостаточным доверием к государственным органам в российском обществе [см. например: 14] из-за фактов коррупции и иных нарушений законодательства, а с другой стороны, — продолжающимся реформированием государственной службы с повышением требований к кадрам и эффективности деятельности.

Анализ публикаций свидетельствует, что проблема лояльности с учетом многообразия научных взглядов на сущность феномена является одной из наиболее противоречивых в сфере исследований личности в группе [см. например: 1; 4; 6; 19; 27; 28 и др.], а понятие «лояльность» при использовании в управленческой практике часто смешивается с близкими терминами (организационная преданность, приверженность и др.).

Как и при исследовании лояльности членов других формальных организаций, где установлены формальные порядки и предусмотрено нормативное закрепление группового членства и статуса в группе, при изучении лояльности госслужащих возникает противоречие между ее феноменологическим и административно-правовым пониманием [5]. С точки зрения феноменологического подхода, часто реализуемого в социально-психологических исследованиях неформальных групп, лояльность понимается как причастность личности к группе на взаимосвязанных уровнях социального самоопределения, эмоций, а также мотивации, направленности и процессов групповой активности [4]. При этом оценивается соответствие человека психоповеденческим нормам, объективно сложившимся в группе. С административно-правовых позиций лояльность понимается как правопослушность в аспекте соответствия поведения члена формальной группы правилам и нормам установленным для членов группы ее учредителями или уполномоченными руководителями.

Хотя лояльность в обоих случаях понимается как соответствие члена группы ее нормам, эти нормы различны по источнику и содержанию, что приводит к различиям в оценках лояльности конкретных членов формальных групп, даваемых с позиций этих подходов. При этом, с позиции административно-правового подхода, лояльными считаются сотрудники, придерживающиеся официально установленных норм, независимо от причин такого поведения, а в рамках феноменологического подхода — реализующие определенное поведение, исходя из определенных же, разделяемых группой самоидентификации, эмоций и мотивации, часто рассматриваемых в психологических исследованиях лояльности как более важный аспект личностно-группового соответствия, чем частные поведенческие формы [см. например: 21]. Поэтому феноменологический критерий оценки лояльности является более комплексным и применимым к большему количеству групп, так как он может использоваться, даже если групповые нормы не закреплены формально, но объективно существуют, характеризуя группу и ее членов.

Доминирование в оценках лояльности государственных служащих административно-правового критерия обусловлено необходимостью обеспечения соответствия государственной службы ожиданиям общества, закрепленным в праве [см. например: 9; 12]. Однако использование лишь административно-правового критерия лояльности госслужащих не позволяет надежно прогнозировать их деятельность при изменении ее условий или эффективно влиять на служебное поведение. Кроме того, в современных руководящих документах, таких как законы о прохождении службы, кодексы этики и служебного поведения, регламенты профдеятельности конкретных категорий государственных служащих и т. д., все чаще встречаются требования не только к действиям, но и к личностным качествам госслужащего (см например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих), что делает необходимым использование для оценки лояльности госслужащих комплексных психоповеденческих критериев, выходящих за границы административно-правового подхода. Поэтому актуальным становится решение проблемы научно обоснованного совмещения административно-правового и феноменологического критериев лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности.

Ранее предложенные подходы и их критика

Анализ публикаций показал, что исследователи проблемы лояльности государственных служащих чаще используют лишь один из подходов — административно-правовой. Попытки рассмотреть проблемы лояльности каким-либо формальным группам сразу с административно-правовой и феноменологической точек зрения немногочисленны. Важный шаг в этом направлении сделал Р.К. Мертон (Merton, 1940), который указал, что формальные структуры предписывают ее участникам определенные «паттерны активности», соответствующие назначению организации, но реализуются они в той мере, в которой члены организации разделяют обосновывающие и поддерживающие их отношения и чувства [26]. Вкладом ученого в решение проблемы лояльности членов формальных организаций является выявление существования в их среде неформальных психоповеденческих паттернов и субкультур, предоставляющих возможность обрести личные смыслы членства в организации, пусть и расходящиеся с формальным смыслом ее существования.

Дальнейшее изучение неформальных норм и субкультур в формальных организациях привело к развитию подобных исследований в отношении государственных служащих (M.K. Brown, J. Burke, R. Ericson, R.B. Denhardt J.R. Greene, S.D. Mastrofski, J.F. Handler, A. Lawton, M. Lipsky, J.L. Mashaw, J.M. Prottas, E. Reuss-Ianni, J. Rose, J.Q. Wilson, и др.), что обусловило попытки комплексного рассмотрения административно-правового и феноменологического аспектов проблемы лояльности государственных служащих.

Исследуя возможности оценки лояльности государственных служащих А. Менцелополос (Mentzelopoulos, 1990) первая обратила внимание, что внутригрупповая и внешняя (общественная) оценка лояльности госслужащих могут сильно различаться. Она предложила сближать представления групп служащих о правильном и неправильном поведении с наиболее устойчивыми кодифицированными ожиданиями общества путем постепенного совершенствования системы правовых норм, регулирующих служебную деятельность. Эта система, по ее мнению, должна, соответствуя запросам общества, также эффективно удовлетворять и потребности служащих, что позволит им охотнее использовать систему формальных норм как основу реально существующего порядка групп, в которые они включены. За счет этого феноменологические и административно-правовые оценки лояльности смогут в значительной мере соответствовать друг другу. Однако в практике государственного управления, согласно А. Менцелополос, чаще ищут не системные ошибки, приведшие к отклонению от формальных норм, а проводят лишь персональные разбирательства по отдельным фактам [25].

С. Мейнард-Муди и М. Машено (Maynard-Moody, Musheno, 2003) предложили альтернативный подход, ориентирующий преимущественно на работу по адаптации неформальных групп и их норм к правовым реалиям и ожиданиям общества. Главной причиной формирования субкультур и лояльности неформальным группам среди госсулжащих данные ученые считали расхождения собственных представлений служащих о складывающихся ситуациях и целесообразных действиях в них с политикой и официальными правилами. Значение неформальных групп лояльности и существующих в них регуляторов поведения указанные ученые видели в смягчении противоречий между личными мнениями служащих и формальными требованиями, а также в приспособлении к разноплановым профессиональным ситуациям. По мнению С. Мейнарда-Муди и М. Машено, признание существования в деятельности служащих одновременно правовых и культурных регуляторов откроет пути их интеграции в приемлемых для общества формах и поможет служащим совмещать их так, чтобы четче ориентироваться в складывающихся ситуациях и принимать оптимальные, с точки зрения закона и справедливости, решения. Они рекомендовали изучать отношение неформальных групп, которым лояльны служащие, к формальным принципам и нормам деятельности и управлять каждым служащим с учетом его реальных лояльностей [24]. В целом подход С. Мейнарда-Муди и М. Машено пригоден для выявления лояльностей служащих неформальным группам и культурам, однако авторы недостаточно проработали вопрос о том, как эта информация может быть использована при оценивании лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности.

Приведенные выше позиции зарубежных ученых, вскрывших важные психологические факты и закономерности лояльности госслужащих формальным группам принадлежности, не содержат инструментария ее комплексной психоповеденческой оценки. Этот вопрос остался нерешенным и в концепциях отечественных ученых, исследовавших как непосредственно проблему лояльности государственных служащих (А.В. Оболонский, М.В. Педыч, В.Е. Чиркин и др.), так и смежные проблемы организационной и профессиональной культуры государственных служащих (В.Э. Бойков, Д.М. Ким, В.К. Киселев, Д.М. Субочев и др.), внутриорганизационной культуры внутри отдельных подразделений правоохранительных органов (А.В. Чечкова, Р.Н. Киселева, В.В. Ермолаев), профессиональных установок в среде служащих (М.В. Пряхина), морали и этики в служебном поведении (В.П. Соколов, Л.К. Веретенникова, В.М. Кукушин, И.О. Котенев, Т.Ю. Буданова), персонализации служебных отношений (Т.Н. Кильмашкина), неформальных фильтров для входа в формальную социальную группу государственных служащих (М. Унт), неформальных связей в государственном управлении (А.В.Харлашина), аксиологической регуляция служебной деятельности (В.М. Статный, Ю.А. Шаранов) надежности служебной деятельности (В.М. Крук), правоприменения в состоянии противоречий между правовыми и моральными нормами (А.Ю. Панасюк), профессиональной ментальности (И.В. Елатомцев, В.М. Поздняков) и т. д.

Итак, вопросы концептуализации содержания лояльности государственных служащих формальным группам принадлежности и инструментария для ее оценки до сих пор остаются нерешенными.

Концептуальный подход и практическое решение проблемы оценки лояльности государственных служащих

На наш взгляд, причиной неразрешенности исследуемой проблемы является слабая концептуальная проработка сущности феномена лояльности и возможностей применения понятия лояльности к формальным группам.

С одной стороны, термин «лояльность», лучше других подходит для оценки психоповеденческого соотношения человека с именно формальными группами его принадлежности. Так как термин «лояльность» в отличие, например, от термина «включенность» [см. например; 8] обычно подразумевает не просто констатацию социально-психологического факта психоповеденческой причастности к группе, но и его эмоциональную оценку, возникающую в результате соотнесения наблюдаемой меры личностно-группового соответствия с ожидаемой на основании обязательств человека перед группой, независимо от того, возникли ли эти обязательства исторически (например, человек вошел в состав группы при рождении) или они были сознательно взяты на себя человеком (например, при поступлении на государственную службу).

С другой стороны, феномен лояльности подразумевает наличие устоявшегося группового порядка, объединяющего в целостном психоповеденческом паттерне системно взаимосвязанные групповую идентичность, эмоции, мотивацию и стереотипы активности членов группы. Именно причастность к этому общему паттерну, разделяемому членами группы и связывающему их воедино, выступает критерием группового соответствия и групповой принадлежности [4]. Формальные же группы, имея другую основу возникновения, могут существовать и без этого паттерна. Поэтому термин «лояльность» в феноменологическом понимании применим к формальной группе, только если на ее базе возникла доминирующая «неформальная подгруппа» (по терминологии А.В. Сидоренкова [20]), в основе психоповеденческого паттерна которой лежат ключевые формальные нормы. В противном случае применять термин «лояльность» в феноменологическом смысле к формальным группам можно только условно (в некотором приближении), установив меру соответствия между установленными формальными и реально применяемыми неформальными групповыми нормами служащих.

Исходя из вышеуказанного, вопрос о степени лояльности госслужащего формальным группам принадлежности должен решаться в плоскости его субъектной идентификации [13] и определения меры соответствия норм, содержащихся в паттернах реальных групп, которым реально лоялен служащий, ключевым формальным нормам групп, которым он «должен быть лоялен», исходя из своего формального социально-правового статуса.

При таком подходе возникает вопрос о лояльности формальным группам принадлежности тех лиц, которые не лояльны ни одной из групп, обладающих общегрупповым психоповеденческим паттерном. Исходя из наших позиций, лояльность не может быть сформирована иначе, чем в группе, поэтому, с учетом феноменологического критерия, такие служащие не могут быть признаны лояльными формальным группам принадлежности. В лучшем случае они могут быть оценены как толерантные (восприимчивые, адаптированные) к нормам формальной группы принадлежности.

Исходя из вышеизложенного, комплексная психоповеденческая оценка лояльности служащего формальной группе принадлежности может быть проведена по следующему алгоритму: 1) определение групп(ы) лояльности служащего в профессионально-служебной сфере; 2) сравнение психоповеденческих норм групп(ы) лояльности с нормами формальной группы принадлежности; 3) формирование вывода о лояльности или нелояльности формальной группе членства на основе степени совпадения или расхождения формальных норм группы членства с реальными нормами групп(ы) лояльности служащего.

Психодиагностические методы выявления лояльностей служащих были описаны ранее [3]. Проблему при реализации приведенного алгоритма составляет определение круга функционирующих в конкретной профессионально-служебной среде групп, которым могут быть лояльны служащие, для последующего подбора стимульного материала для диагностических методик. В ходе проведенного С.В. Горностаевым эмпирического исследования 2786 сотрудников уголовно-исполнительной системы России (УИС) различных категорий, представляющих 74 субъекта РФ, данная проблема решалась при помощи следующей процедуры предварительного выделения типовых потенциальных групп лояльности сотрудников: 1) на основе теоретического анализа нормативно-правовой базы и мнений исследователей [22; 23; 24] были выделены наиболее распространенные группы лояльности государственных служащих; 2) в ходе проведения фокус групп с сотрудниками УИС список актуальных для них групп лояльности был уточнен; 3) на пилотажном этапе исследования, в результате применения методики оценки сформированности лояльностей [3] и ее обработки с использованием частотного и кластерного анализа, было сокращено количество типовых потенциальных групп лояльности за счет исключения из предварительного списка «непопулярных» в УИС групп и объединения дублирующих терминов, фактически обозначающих одни и те же группы. В результате был определен набор наиболее «популярных» в УИС групп, степень лояльности которым оценивалась в ходе основного исследования.

Еще одна методическая проблема реализации предложенного алгоритма заключается в том, что трудно отследить отношение конкретной неформальной группы лояльности служащих к каждой из множества формальных норм, регулирующих служебную деятельность. Поэтому оптимальным представляется изучение присутствия в культуре той или иной группы служащих укрупненных мотивационно-смысловых факторов, обеспечивающих следование формальным нормам, регулирующим служебную деятельность. Такими укрупненными факторами являются ценности государственной службы, реализуемые в каждой из формальной норм. К числу таких ценностей относятся в первую очередь такие, как «законность», «справедливость» и «общее благо» [2; 7; 10; 11; 15—18]. Выявление их присутствия в культуре неформальных групп лояльности служащих, на наш взгляд, является индикатором лояльности их членов формальным группам принадлежности, в первую очередь, формальной группе «госслужащие».

На основе данных репрезентативного исследования сотрудников УИС по каждой из профессиональных и статусных подвыборок при помощи статистического критерия Хи-квадрат были выявлены группы лояльности, в большей и меньшей мере ассоциирующиеся у респондентов с тремя перечисленными выше ценностями. В масштабе всей выборки было установлено, что ключевые ценности государственной службы «законность», «справедливость» и «общее благо» чаще всего ассоциируются у служащих с такими неформальными группами их лояльности, как сообщества профессионалов и дружеские группы, формирующиеся на основе совместной служебной деятельности.

Предложенный алгоритм оценки лояльности сотрудников УИС был изложен С.В. Горностаевым в практических рекомендациях и успешно применяется психологами УИС в отношении конкретных сотрудников в ряде подразделений. В результате апробации указанных практических рекомендаций они были успешно внедрены в деятельность 12 территориальных органов уголовно-исполнительной системы России. Представляется, что данный алгоритм будет эффективен и при организации исследований в иных институтах государственной службы для оценивания лояльности сотрудников.

Выводы

Проблема оценки лояльности формальной группе принадлежности особенно актуальна применительно к государственным служащим, реализующим правоохранительные и правоприменительные функции в силу ярко выраженного преобладания в исследованиях и оценке их лояльности административно-правового подхода при недооценке феноменологического.

Конструктивным решением проблемы оценки лояльности госслужащих формальным группам принадлежности является интеграция позиций феноменологического и административно-правового подходов, а также использование комплексного инструментария оценивания, предполагающего предварительное выявление лояльности неформальным группам с последующим сопоставлением их психоповеденческих паттернов с ключевыми нормами, предписываемыми формальной группе принадлежности служащего.

Предложенный концептуальный подход и созданный на его основе алгоритм оценки лояльности доказали свою эффективность на примере репрезентативной выборки сотрудников уголовно-исполнительной системы России. Представляется, что после соответствующей адаптации он может быть применен в исследованиях лояльности других категорий государственных служащих формальным группам принадлежности.

1. Бобрус О.Н. Современные подходы к изучению корпоративной лояльности персонала // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2009. № 9. С. 117—120.
2. Васильева Е.А. Трансформация государственной службы в условиях административной реформы: социологический анализ: дисс. ... д-ра социол. наук : 22.00.08. СПб, 2016. 364 с.
3. Горностаев С.В. Методика цветовых метафор как средство диагностики служебной лояльности // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2017. № 3(70). С. 67—72.
4. Горностаев С.В. Основы психологической теории лояльности. Рязань, 2017. 224 с.
5. Горностаев С.В. Служебная лояльность как фактор служебной деятельности: административно-правовой и феноменологический подходы [Электронный ресурс] // Психология и право. 2017(7). № 1. С. 68—79. doi: 10.17759/psylaw.207070106
6. Доминяк В.И. Организационная лояльность: модель реализации ожиданий работника от своей организации: дисс. ... канд. психол. наук. СПб., 2006. 280 с.
7. Духовное измерение современной политики / РАН, Ин-т философии; отв. ред. В. Н. Шевченко. М.: ИФ РАН, 2003. 190 с.
8. Елизаров С.Г. Включенность субъекта в социальную среду: основные направления исследований в зарубежной и отечественной психологии // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Психологические науки. 2009. № 2. С. 135—141.
9. Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р. Изучение правосознания и общественного мнения о преступности и деятельности правоохранительных органов. М., 1989. 118 с.
10. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М.: Изд-во РАГС, 2002. 118 с.
11. Катомина В.А., Санисалова Н.А. Законность и справедливость: единство, различия и взаимодействие // Вестн. Пенз. гос. ун-та. 2013. № 3. С. 40—45.
12. Кроз М.В. Психология прокурорской деятельности: пособие для прокуроров. М., 2009. 69 с.
13. Мешкова Л.В., Поздняков В.М. Организационная идентичность сотрудников правоохранительных органов, включенных в резерв руководящих кадров, и пути ее изучения // Психология управления в органах внутренних дел: становление методологии и помощь практике. Сборник материалов международной научно-практ. конференции (Москва, 15 декабря 2014 г.). М.: Академия управления МВД России, 2014. С. 128—135.
14. Мониторинг общественного доверия: российский и зарубежный опыт (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». № 5/2016). М., 2016. 49 с.
15. Орлова А.А. Правосознание и законность в деятельности Федеральной службы исполнения наказаний: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2010. 210 с.
16. Павлов А.В. Закон и право: два образа «общего блага» в аспекте социального времени: дисс. ... канд. филос. наук: 09.00.11. Великий Новгород, 2005. 151 с.
17. Пчелинцев С.С. Реализация принципа законности на государственной службе в контексте правового государства: конституционно-правовые аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. М., 2010. 197 с.
18. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред. А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев. М.: Формула права, 2006. 148 с.
19. Серкова Н.В. Социально-психологические особенности лояльности и факторы, определяющие ее формирование // Вестник Томского государственного педагогического университета. Серия: Педагогика. 2004. № 5(42). С. 131—134.
20. Сидоренков А.В. Микрогрупповая теория // Социальная психология и общество. 2011. № 1. С. 17—30.
21. Boszormenyi-Nagy I., Spark G. Invisible loyalties: reciprocity in intergenerational family therapy. Hagerstown: Harper & Row, 1973. 409 p.
22. De Graaf G. The Loyalties of Top Public Administrators [Электронный ресурс] // Jnl. of Public Admin. Research and Theory. 2001. № 21(2). P. 285—306. doi: 10.1093/jopart/muq028.
23. Kasiński M. Lojalność urzędnika w świetle prawa i etyki. [Электронный ресурс]. Annales. Etyka w życiu gospodarczym. 2010. № 13(1). URL: http://dspace.uni.lodz.pl: 8080/xmlui/handle/11089/1575 (дата обращения: 8.07.2014).
24. Maynard-Moody S., Musheno M. Cops, Teachers, Counselors. Stories from the Front Lines of Public Service. Michigan: University of Michigan, 2003. 221 p.
25.  Mentzelopoulos A.M. Federal government public service ethics: managing public expectations [Электронный ресурс] // Carleton University. 1990. 159 p. URL: https://dspace.library.uvic.ca//handle/1828/2361 (дата обращения: 15.07.2014).
26. Merton R.K. Bureaucratic Structure and Personality // Social Forces. 1940. № 18(4). P. 560—568. doi: 10.1037/11302-024.
27. Royce J. The Philosophy of Loyalty. Norwood: Norwood Press, J.S.Cushing Co, Berwick&Smith Co., 1914. 409 p.
28. Thornberry P. Human Rights and the Shaping of Loyalties // Political Loyalty and the Nation-State / M. Waller and A. Linklater (Eds.). London and New York: Routledge, 2003. P. 91—104.

PlumX

Метрики публикации