Проблема выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях (анализ нормативно-правовой базы)

Защита права ребенка жить и воспитываться в семье является важным направлением государственной социальной политики. Реализация данного права требует выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях. Для раннего выявления дисфункциональных семей необходимо установить четкие правила обмена информацией о неблагополучных семьях. Это требование в настоящее время не выполняется. Закон об образовании не возлагает на педагогических работников обязанность информировать органы опеки о кризисных семьях. Закон об охране здоровья граждан не позволяет медицинским работникам направлять в органы опеки информацию, полученную при оказании медицинской помощи.

Введение

Согласно российским [15; 16; 18] и международным нормативным правовым актам [2; 4; 7], судебной практике [8; 10; 11; 12], а также научной литературе [1; 5; 6] одним из важнейших прав ребенка является его право жить и воспитываться в кровной семье. Это право реализуется не во всех случаях, что ведет к утрате детьми попечения родителей или социальному сиротству, под которым понимается устранение родителей от исполнения своих обязанностей, ненадлежащее их исполнение или злоупотребление своими правами. Дисфункциональность родителей столь выражена, что требует назначения ребенку нового законного представителя.

Лишение родительских прав является крайней мерой защиты интересов ребенка. Эта мера может использоваться только после того, как другие средства нормализации ситуации в семье были использованы, но не принесли ожидаемых результатов. Таким образом, предполагается, что предъявлению в суд иска о лишении родительских прав предшествует период коррекционного воздействия на семью в форме индивидуальной профилактической работы, целью которой является «реабилитация» родителей. Очевидно, что индивидуальная профилактическая работа тем эффективнее, чем раньше было выявлено нарушение функционирования семьи.

С учетом ограниченной численности специалистов органов опеки и попечительства существенное значение в выявлении семейного неблагополучия на начальном этапе его возникновения имеет межведомственное взаимодействие. Согласно форме 103-рик [22] в 2021 году в органы опеки и попечительства поступило 162260 сообщений о нарушении прав детей. Указанные сообщения поступили из следующих источников:

• граждане – 37109;
• органы внутренних дел – 36888;
• организации социального обслуживания – 23988;
• медицинские организации – 19780;
• образовательные организации – 17551.

Как видим, основным источником информации о семейном неблагополучии остаются обращения граждан. Реже всего сведения о нарушении прав детей поступали из образовательных организаций, хотя специалисты этих организаций постоянно контактируют с наибольшим контингентом детей. Таким образом, создание системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не привело к повышению эффективности выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях. По нашему мнению, важной причиной сложившегося положения является недостаточная эффективность нормативно-правового регулирования обмена информацией между субъектами системы профилактики. Стабильный уровень выявления социального сиротства в последние годы (45-50 тысяч детей в год) подтверждает вывод о недостаточной эффективности раннего выявления семейного неблагополучия.

Методы

Данное исследование направлено на анализ основных федеральных и частично региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих процессы выявления семейного неблагополучия в субъектах Российской Федерации и определение проблем, возникающих у специалистов при выявлении семейного неблагополучия на ранних стадиях. Проведен качественный анализ имеющейся нормативно-правовой базы с целью выявления существующих ресурсов и дефицитов в формально-юридическом поле выявления раннего семейного неблагополучия, гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. На основе системного метода раскрыта целостность механизма межведомственного взаимодействия субъектов профилактики. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить понятия «ребенок, оставшийся без попечения родителей» и «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» для выявления сходства и различия между ними.

Для анализа были использованы нормативно-правовые акты, размещенные в открытом доступе справочной правовой системы КонсультантПлюс, на официальных сетевых ресурсах Президента России, в юридической информационной системе «Легалакт».

Результаты анализа нормативно-правовой базы

В Российской Федерации наиболее полным источником информации о распространенности и причинах социального сиротства является форма федерального статистического наблюдения № 103-рик [22]. Согласно государственной статистике за 2021 год в Российской Федерации был выявлен 46831 ребенок, оставшийся без попечения родителей. Основными причинами утраты попечения родителей были:

• лишение родительских прав единственного или обоих родителей (11463 ребенка);
• ограничение в родительских правах единственного или обоих родителей (7451 ребенок);
• нахождение родителей под стражей или отбывание наказания в виде лишения свободы (4330 детей);
• оставление родителями ребенка в организации после окончания срока пребывания в ней (2031 ребенок);
• оставление ребенка матерью при рождении (1698 детей);
• отобрание ребенка у родителей (1635 детей).

Социальному сиротству в подавляющем большинстве случаев (кроме оставления матерью ребенка при рождении) предшествует период семейного неблагополучия. Важным направлением профилактики социального сиротства является выявление семейного неблагополучия на начальных стадиях, когда оказание помощи семье наиболее эффективно [1; 3; 13; 23].

Так, в законодательстве нет определения понятия «неблагополучная семья». В ст. 1 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [19] (далее – Федеральный закон 120-ФЗ) вводится понятие семьи, находящейся в социально опасном положении, под которой понимается семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними. Правильно описывая действия или бездействие родителей, нарушающие исполнение родителями обязанностей по воспитанию и содержанию своих детей, это определение имеет ряд недостатков.

Во-первых, не определяется интенсивность и продолжительность ненадлежащего исполнения родительских прав, дающих основание рассматривать семью как находящуюся в социально опасном положении. Во-вторых, не указано, возможно ли считать семью неблагополучной, если ненадлежащее исполнение родителями своих обязанностей связано с независящими от них обстоятельствами (болезнь, перенесенная психическая травма, стечение неблагоприятных обстоятельств). И последнее, в семейном законодательстве отсутствует само определение семьи. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» [17] под семьей понимаются лица, связанные родством и (или) свойством: совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. На практике нередко встречаются случаи, которые не отвечают данным критериям, например, семьи с сожителем (сожительницей), отчимом или мачехой, семьи с отдельно проживающим родителем, в которых нет совместного ведения хозяйства.

Статья 121 Семейного кодекса Российской Федерации [14] (далее – СК РФ) содержит понятие «ребенок, оставшийся без попечения родителей». Если отбросить перечисленные в указанной норме конкретные обстоятельства, ведущие к утрате попечения родителей (смерть родителей, лишение их родительских прав и др.), то утратой родительского попечения признается создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию. В рассматриваемой норме не проводится граница между двумя формами утраты ребенком попечения родителей. Первая – когда попечение родителей утрачивается не полностью (это то, что называют семейным неблагополучием), в этих случаях семья нуждается в помощи. Вторая – полная утрата попечения родителей (смерть, лишение родительских прав и др.), когда ребенок нуждается в устройстве в новую семью или помещении под надзор в организацию для детей-сирот.

В литературе под «неблагополучными семьями» понимаются семьи, в которых родители не удовлетворяют в полном объеме потребности ребенка, не обеспечивают защиты его прав и законных интересов [1; 9], однако нередки случаи, когда понятие неблагополучной семьи подменяется перечислением причин нарушения функционирования семьи.

Сравнение понятий «ребенок, оставшийся без попечения родителей» и «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» свидетельствует об их тождественности. Основными критериями для отнесения несовершеннолетнего к обеим категориям вследствие семейного неблагополучия является:

• возникновение опасности для жизни и здоровья ребенка;
• создание неблагоприятных условий для его воспитания и развития.

Выявление семейного неблагополучия

Отмеченное выше обстоятельство дает основание утверждать, что выявление семейного неблагополучия должно осуществляться в порядке, установленном разделом 18 СК РФ «Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей».

Из ст. 121 СК РФ следует, что именно органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.

Деятельность по выявлению семейного неблагополучия специалисты органов опеки и попечительства вследствие своей малочисленности, а также отсутствия постоянного контакта с несовершеннолетними могут осуществлять только путем проверки поступившей к ним информации о возможной утрате ребенком попечения родителей (полной или частичной). Отмеченное обстоятельство отражено в диспозиции ст. 122 СК РФ. Данная норма возлагает на должностных лиц организаций (дошкольных образовательных, общеобразовательных, медицинских и других), а также граждан, располагающих сведениями о детях, утративших попечение родителей, обязанность сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [20] полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, могут осуществлять:

• образовательные организации;
• медицинские организации;
• организации, оказывающие социальные услуги;
• иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Практика свидетельствует о том, что важное значение для выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях имеет право истребовать у других субъектов системы профилактики информацию о семье, о которой поступила информация о риске неблагополучия. Особое значение приобретает это право в случае, когда родители препятствуют проведению обследования условий жизни несовершеннолетнего. Возможность проникновения в жилое помещение без согласия граждан имеют только сотрудники полиции в случаях, указанных в ст. 15 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [21]. Такими условиями являются следующие:

• спасение жизни граждан и (или) их имущества;
• обеспечение безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;
• задержание лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления, а также лиц, застигнутых на месте совершения ими деяния, содержащего признаки преступления, и (или) лиц, на которых потерпевшие или очевидцы указывают как на совершивших деяние, содержащее признаки преступления;
• пресечение преступления;
• установление обстоятельств несчастного случая.

Система профилактики

Очевидно, что ни один орган системы профилактики самостоятельно задачу выявления семейного неблагополучия решить не может, для этого необходимо межведомственное взаимодействие. Порядок взаимодействия субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определяется в Федеральном законе 120-ФЗ [19]. В систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят КДН и ЗП, органы управления социальной защитой населения и организации социальной защиты, органы управления в сфере образования и образовательные организации, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи и подведомственные им организации, органы управления здравоохранением и медицинские организации, органы службы занятости, органы внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции). Указанные органы и организации охватывают все сферы жизнедеятельности семьи, что при должной организации работы каждого субъекта и налаженном между ними обмене информацией позволяет обеспечить эффективное выявление семейного неблагополучия.

Федеральный закон 120-ФЗ наделяет должностных лиц органов управления субъектов системы профилактики (образования, здравоохранения, социальной защиты и др.) правом запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей, иных законных представителей и иных лиц [19]. Данное право также играет важную роль в выявлении семейного неблагополучия. Однако на практике оно реализуется только в отношении информации, доступ к которой не ограничен федеральным законодательством. Наиболее ярким примером информации с ограниченным доступом является врачебная тайна. Ограничение возможности КДН и ЗП и органов опеки и попечительства получать сведения о состоянии психического здоровья родителей и злоупотреблении ими алкоголем или наркотическими средствами существенно ограничивает их возможности по выявлению семейного неблагополучия.

Статья 16 Федерального закона 120-ФЗ, регламентирующая деятельность органов опеки и попечительства в организации и проведении индивидуальной профилактической работы, не налагает на указанные органы обязанности по выявлению семейного неблагополучия, ограничивая их деятельность по данному направлению только правом запрашивать информацию по вопросам, входящим в их компетенцию, а также на проведение бесед с несовершеннолетними и их законными представителями. Таким образом, между СК РФ и Федеральным законом 120-ФЗ существует явное противоречие в части регламентации деятельности по выявлению семейного неблагополучия.

Согласно пп. 1 п. 11 Федерального закона 120-ФЗ Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП) «создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных действий» [19]. Из этой формулировки прямо не следует, что именно КДН и ЗП являются органом, интегрирующим информацию о семейном неблагополучии на уровне муниципального образования, что необходимо для организации профилактической работы с неблагополучными семьями.

Учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания, выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах (ст. 12 Федерального закона 120-ФЗ) [19].

На специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органы управления социальной защитой населения, к которым относятся социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, обязанность по выявлению семейного неблагополучия прямо не возлагается (ст. 13 Федерального закона 120-ФЗ). Это может быть связано с тем, что в указанные учреждения помещаются на реабилитацию и временное пребывание несовершеннолетние из неблагополучных семей, уже выявленные другими субъектами профилактики. Основанием для помещения ребенка в указанные организации является факт семейного неблагополучия.

Органы управления образованием и организации, осуществляющие образовательную деятельность, реализуют следующие мероприятия по выявлению семейного неблагополучия (ст. 14 Федерального закона 120-ФЗ):

• выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях;
• выявляют семьи, находящиеся в социально опасном положении;
• обеспечивают проведение мероприятий по раннему выявлению незаконного потребления обучающимися наркотических средств и психотропных веществ;
• ведут учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях.

Органы управления здравоохранением и медицинские организации (ст. 18 Федерального закона 120-ФЗ) осуществляют выявление и учет несовершеннолетних, употребляющих алкогольную и спиртосодержащую продукцию, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, проводят профилактические медицинские осмотры обучающихся для выявления употребления ими психоактивных веществ. Необходимо отметить, что одновременное осуществление и выявления, и учета несовершеннолетних потребителей психоактивных веществ медицинскими организациями позволяет им замкнуть оказание медицинской помощи и медицинскую профилактику зависимого поведения только на себе, что исключает необходимость передавать указанную информацию другим субъектам профилактики. Тем самым нарушается важнейший принцип системности или межведомственности профилактики зависимого поведения.

Особую обеспокоенность вызывает освобождение наркологической службы от обязанности сообщать о злоупотребляющих психоактивными веществами родителях, имеющих несовершеннолетних детей. Хотя аддиктивное поведение служит основной причиной семейного неблагополучия, организация выявления указанных лиц и проведения с ними профилактической работы в Федеральном законе 120-ФЗ не ставится, что, по нашему мнению, значительно снижает профилактический потенциал данного закона.

Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ст. 21 Федерального закона 120-ФЗ):

• выявляют несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, и в установленном порядке направляют таких лиц в соответствующие органы или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних либо в иные учреждения;
• ведут учет несовершеннолетних, совершивших правонарушения и антиобщественные действия, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.

Иные подразделения органов внутренних дел (ст. 23 Федерального закона 120-ФЗ) выполняют следующие функции:

• выявляют несовершеннолетних, подготавливающих, совершающих или совершивших преступления;
• выявляют несовершеннолетних правонарушителей, группы таких лиц, а также несовершеннолетних, входящих в организованные преступные группы или в преступные сообщества.

Подходы к выявлению семейного неблагополучия на ранних стадиях

Анализ региональных нормативных правовых актов, регулирующих выявление и профилактику семейного неблагополучия, свидетельствует о том, что ведущую роль в этой деятельности могут играть или КДН и ЗП, или органы опеки и попечительства. В части выявления семейного неблагополучия второй подход представляется наиболее обоснованным хотя бы потому, что КДН и ЗП на федеральном уровне не наделены законодателем правом проведения обследования условий жизни несовершеннолетнего и его семьи.

Первый подход реализуется в Московской области, а второй – в городе Москве. В Москве деятельность КДН и ЗП в значительной мере сводится к наложению административных взысканий на родителей и несовершеннолетних, а также выполнению контрольных функций. Разработку планов индивидуальной профилактической работы КДН и ЗП поручают органам опеки и попечительства в лице районных отделов социальной защиты населения.

СК РФ, возложив на органы опеки и попечительства обязанность по выявлению семейного неблагополучия, не определил, каким образом выполняется указанная обязанность. Статья 122 СК РФ носит бланкетный характер. Она не раскрывает, какие органы и какую информацию должны направлять органам опеки и попечительства, а также не устанавливает ответственность за несвоевременную или неполную передачу информации о детях, оставшихся без попечения родителей. Также среди субъектов профилактики не определен орган, осуществляющий учет всех неблагополучных семей и проживающих в них несовершеннолетних. Отмеченные обстоятельства затрудняют выявление семейного неблагополучия.

В большинстве случаев процесс выявления семейного неблагополучия включает четыре этапа.

1. Получение одним из субъектов системы профилактики информации о возможном семейном неблагополучии и передача ее в орган опеки и попечительства. О семейном неблагополучии могут свидетельствовать следующие обстоятельства:

• обращение родственников ребенка или соседей с информацией о ненадлежащем исполнении родителями своих обязанностей, злоупотреблении ими алкоголем или наркотиками;
• сведения об асоциальном образе жизни семьи;
• информация сотрудников полиции о выявленном безнадзорном несовершеннолетнем или о родителях, злоупотребляющих алкоголем или наркотиками либо жестоко обращающихся с ним;
• информация сотрудников о выявлении родителя в состоянии опьянения, находящегося с несовершеннолетним ребенком;
• сведения из образовательной организации о родителях, ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности (не посещают образовательную организацию и не интересуются учебой ребенка, приходят за ребенком в состоянии опьянения, не забрали ребенка из организации до окончания времени ее работы);
• сведения из образовательной организации о детях, которые часто без уважительных причин пропускают занятия, приходят в организацию в одежде не по сезону или росту, грязные, не имеют необходимых учебных принадлежностей, приходя в школу, бывают голодны, плохо учатся, оставлены на повторное обучение (иногда неоднократно), проявляют агрессию к другим обучающимся; редко встречаются случаи, когда ребенок рассказывает педагогическому работнику о жестоком обращении с ним или иных проявлениях семейного неблагополучия, включая употребление родителями алкоголя или наркотиков;
• сведения из медицинской организации о том, что ребенок не проходит диспансеризацию, обращался за медицинской помощью в связи с вредом здоровью, который мог быть причинен противоправными действиями, своевременно не посещает врача и не получает необходимого лечения при наличии хронических заболеваний; крайне редко медицинские организации сообщают о случаях, когда ребенка при обращении за медицинской помощью сопровождает лицо, не являющееся его законным представителем (бабушка, старшая сестра и т.п.), или о наличии у ребенка выраженной задержки психического развития, отставания в росте и массе тела, хотя данные обстоятельства зачастую связаны с семейным неблагополучием; спорным является вопрос о возможности передачи органам опеки и попечительства информации об антисанитарном состоянии места жительства ребенка, нахождении его родителей в состоянии опьянения, которая была получена медицинскими работниками при посещении семьи;
• в ряде случаев (при пассивной позиции КДН и ЗП) органы опеки и попечительства впервые узнают о неблагополучной семье из постановления КДН и ЗП о привлечении родителей к административной ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Из других субъектов системы профилактики информация о семейном неблагополучии поступает редко.

2. Сбор дополнительной информации. Очевидно, что многие из приведенных обстоятельств лишь косвенно свидетельствуют о семейном неблагополучии. Например, неуспеваемость учащегося может быть следствием имеющихся у него когнитивных нарушений, а повышенная агрессивность и конфликтность – следствием психического расстройства. В подобных случаях органам опеки и попечительства при отсутствии сведений о возможной угрозе для жизни и здоровья ребенка целесообразно обратиться к другим субъектам системы профилактики за дополнительной информацией.

Чаще всего запросы направляются в территориальный отдел полиции, медицинские или образовательные организации, в коммунальные службы (для получения информации о совместно проживающих с ребенком лицах и наличии значительной задолженности по коммунальным платежам), в пенсионный фонд (для получения сведений о занятости и доходах родителей). Необходимость в получении дополнительной информации может возникнуть и после проведения обследования условий жизни несовершеннолетнего, например, при отказе родителей разрешить специалистам посетить жилое помещение и нежелании разговаривать с ними.

В тех случаях, когда информация о семейном неблагополучии поступает непосредственно в орган опеки и попечительства, первый и второй этап совпадают.

3. Проведение обследования условий жизни несовершеннолетнего гражданина и членов его семьи СК РФ [14] возложено на органы опеки и попечительства. Изучение актов обследования условий жизни несовершеннолетних свидетельствует о том, что центральное место в них занимает оценка жилищно-бытовых условий ребенка, т.е. пресловутая проверка наличия продуктов питания в холодильнике, в чем постоянно обвиняют специалистов опеки представители общественности.

Безусловно, антисанитарные условия жизни ребенка, необеспеченность его продуктами питания и одеждой, отсутствие у ребенка отдельного спального места и т.п. очень характерны для асоциальных неблагополучных семей, где родители, как правило, не работают, злоупотребляют алкоголем или наркотиками. При этом необходимо учитывать, что неблагоприятные условия жизни для ребенка возникают на поздних этапах семейного неблагополучия. На начальном этапе внешняя обстановка в семье может быть относительно благоприятной. Кроме того, у лиц с высоким социальным и/или образовательным статусом неблагополучие может и не сочетаться с асоциальным поведением, но все равно приводит к лишению или ограничению в родительских правах лиц, не исполняющих обязанности по воспитанию своих несовершеннолетних детей.

4. Анализ информации, полученной из всех источников, включая проверку условий жизни несовершеннолетнего, для оценки актуальной ситуации в семье. По результатам обследования составляется акт обследования несовершеннолетнего гражданина и его семьи. В выводах акта оцениваются два показателя:

• наличие угрозы жизни, здоровью, нормальному воспитанию и развитию ребенка со стороны родителей, одного из них или других членов семьи;
• наличие попечения над ребенком со стороны обоих родителей (единственного родителя).

Кроме того, в акте даются рекомендуемые по выбору формы защиты прав ребенка:

• отобрание ребенка у родителей (одного из них);
• временное помещение ребенка в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, медицинскую организацию или в организацию для детей-сирот;
• оказание консультативной и иной помощи, включая социальное обслуживание, с указанием органов и организаций, ее оказывающих.

Как видим, в акте прямо не предусмотрена оценка выраженности семейного неблагополучия. Косвенно эта оценка заложена в рекомендациях по выбору формы защиты прав ребенка.

Региональными нормативными правовыми актами может быть установлено обязательное использование при выходе в семью иных оценочных или диагностических инструментов, например, форма для оценки безопасности ребенка или риска жестокого обращения с ним и т.п.

Обследование семьи не может считаться законченным, пока специалисты не оценят полноту удовлетворения потребностей каждого ребенка. Если при проведении обследования условий жизни один из детей отсутствует, то специалисты должны встретиться с ним в иное время. Исключение из этого правила связано с временным помещением несовершеннолетнего в ту или иную стационарную организацию (социозащитную, медицинскую, образовательную). В указанных случаях целесообразно встретиться с ребенком до посещения семьи для оценки его психологического состояния и отношения к родителям, получения информации о его видении ситуации, приведшей к необходимости его временного изъятия из семьи.

Для раннего выявления семейного неблагополучия, а также неблагополучия без асоциального поведения родителей при проведении обследования условий жизни несовершеннолетнего необходимо оценивать педагогическую компетентность родителей, характер взаимоотношений между детьми и родителями, наличие у детей привязанности к родителям, уровень психического развития ребенка и соответствие его состоянию здоровья. Для этого необходимы знания в области психологии, которые отсутствуют у большинства специалистов органов опеки. В связи с этим целесообразна или передача полномочий по выявлению семейного неблагополучия организациям социальной защиты, или привлечение к проведению обследований психологов из этих организаций. 

Обсуждение

Анализ нормативно-правовой базы Российской Федерации показал, что причина неэффективного выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях обусловлена рядом обстоятельств:

• явным противоречием в части регламентации деятельности субъектов профилактики по выявлению семейного неблагополучия;
• поступлением информации о семейном неблагополучии преимущественно от граждан, реже от образовательных и медицинских организаций или других субъектов системы профилактики, хотя их специалисты постоянно контактируют с наибольшим контингентом детей;
• наличием скрытых форм неблагополучия, когда оно не сочетается с асоциальным поведением родителей, что порождает необходимость оценивать педагогическую компетентность родителей, характер детско-родительских взаимоотношений, наличие привязанности, уровень психического развития ребенка с учетом его возраста и состояния здоровья;
• в акте обследования условий жизни несовершеннолетнего гражданина и его семьи оценка выраженности семейного неблагополучия заложена только в рекомендациях по выбору формы защиты прав ребенка, что снижает информативность данного документа.

Решение проблемы выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях лежит в поле межведомственного взаимодействия, поскольку ни один орган системы профилактики самостоятельно задачу выявления семейного неблагополучия решить не может.

К ресурсам можно отнести тот момент, что органы и организации, включенные в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, охватывают все сферы жизнедеятельности семьи, что при должной организации работы и налаженном взаимодействии позволяет обеспечить эффективное выявление семейного неблагополучия.

К дефицитам (ограничениям) с точки зрения нормативно-правового регулирования можно отнести:

• ограничение возможности КДН и ЗП и органов опеки и попечительства получать сведения о состоянии психического здоровья родителей и злоупотреблении ими алкоголем или наркотическими средствами;
• отсутствие у медицинских учреждений обязанности передавать информацию о несовершеннолетних потребителях психоактивных веществ другим субъектам профилактики, что нарушает принцип системности или межведомственности профилактики зависимого поведения.

Стоит отметить, что для раннего выявления семейного неблагополучия важно своевременно получать информацию о возможном риске неблагополучия от всех субъектов системы профилактики. Не всегда специалисты, проводящие обследование условий жизни ребенка и его семьи, обладают навыками, необходимыми для оценки психолого-педагогической компетенции родителей. В связи с этим целесообразна или передача полномочий по выявлению семейного неблагополучия организациям социальной защиты (после дополнительной подготовки их специалистов), или привлечение к проведению обследований условий жизни несовершеннолетних психологов из этих или иных организаций, что также предполагает их дополнительную подготовку.

Заключение и выводы

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что трудности раннего выявления обусловлены следующими обстоятельствами:

• отсутствие самого понятия «семейное неблагополучие», вместо которого используется совокупность причин, приводящих к нарушению прав и законных интересов ребенка в семье, или расплывчатые категории, не позволяющие выявить проблемные семьи, нуждающиеся в поддержке;
• отсутствие субъекта профилактики, на который была бы возложена обязанность интегрировать поступающую от всех субъектов системы информацию о неблагополучных семьях;
• законодательные ограничения на доступ к информации, составляющей врачебную тайну, даже в тех случаях, когда сохранение этой тайны создает угрозу для жизни и здоровья ребенка;
• отсутствие у субъектов системы профилактики ответственности за несвоевременную или неполную передачу информации о семейном неблагополучии.

В связи с этим для повышения эффективности выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях необходимо системное реформирование действующего законодательства в сфере защиты прав детей и обмена информацией, включая разработку понятийно-категориального аппарата, отвечающего потребностям практики.

1. Дети в трудной жизненной ситуации: современные аспекты неблагополучия и пути их решения [Электронный ресурс]. М.: Издательство «Перо», 2019. 86 с. URL: https://www.aksp.ru/work/sd/family/vmeste_det/files/2019/doklad-deti-v-trudnoj-zhiznennoj-situacii.pdf (дата обращения: 16.01.2023).
2. Европейская конвенция об осуществлении прав детей 25 января 1996 года (ETS N 160) [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. 1996. URL: http://docs.cntd.ru/document/901953345 (дата обращения: 22.01.2023).
3. Зайцева Н.Г., Колесникова У.В. «Родительские» дети в организациях для детей-сирот [Электронный ресурс] // Социальные науки и детство. 2021. Том 2. № 2. C. 24–36. DOI:10.17759/ssc.2021020202
4. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. 2005. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005_ch1.shtml (дата обращения: 20.01.2023).
5. Кабанов В.Л. К тридцатилетию создания Конвенции о правах ребенка: история и новые задачи [Электронный ресурс] // Социальные науки и детство. 2020. Том 1. № 1. С. 88–99. DOI:10.17759/ssc.2020010107
6. Комиссарова Е.Г., Краснова Т.В. Право ребенка на семейное воспитание: регулятивный аспект // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2019. № 4. С. 672–697. DOI:10.17072/1995-4190-2019-46-672-697
7. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) 1989 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9959/ (дата обращения: 20.01.2023).
8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2016. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_196727/ (дата обращения: 16.01.2023).
9. Олиференко Л.Я., Шульга Т.И., Дементьева И.Ф. Социально-педагогическая поддержка детей группы риска: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. М.: Академия, 2002. 256 с.
10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.09.2021 № 1883-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кожиной Евгении Вячеславовны и Соловьева Андрея Вячеславовича на нарушение конституционных прав их несовершеннолетних детей пунктом 2 статьи 20, статьями 307 и 309 Гражданского кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // ЮИС Легалакт. 2021. URL: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-28092021-n-1883-o/ (дата обращения: 16.01.2023).
11. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.1998 № 10 (ред. от 26.12.2017) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18980/ (дата обращения: 16.01.2023).
12. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2017 № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2018. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282678/ (дата обращения: 16.01.2023).
13. Разварина И.Н., Барсуков В.Н., Смолева Е.О., Фахрадова Л.Н. Основные направления работы с детьми и их семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении [Электронный ресурс] // Проблемы развития территории. 2016. Том 3. № 83. С. 81–99. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-raboty-s-detmi-i-ih-semyami-nahodyaschimisya-v-trudnoy-zhiznennoy-situatsii-i-sotsialno-opasnom-polozhenii (дата обращения: 10.01.2023).
14. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (действующая редакция от 19.12.2022) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8982/ (дата обращения: 16.01.2023).
15. Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России. 2012. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/35418 (дата обращения: 13.02.2023).
16. Указ Президента Российской Федерации от 29.05.2017 № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России. 2017. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41954 (дата обращения: 13.02.2023).
17. Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ (с изм. от 05.12.2022) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // ЮИС Легалакт. 2023. URL: https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-24101997-n-134-fz-o/ (дата обращения: 02.02.2023).
18. Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19558/ (дата обращения: 12.02.2023).
19. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23509/ (дата обращения: 02.02.2023).
20. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 № 48-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76459/ (дата обращения: 15.02.2023).
21. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2023. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/ (дата обращения: 22.02.2023).
22. Форма государственного статистического наблюдения № 103-рик, 2021 год [Электронный ресурс] // Минпросвещения России. 2023. URL: https://docs.edu.gov.ru/document/82491b531b05e0f4a0aba764ad14d9c8/ (дата обращения: 22.02.2023).
23. Шульга Т.И. Работа с неблагополучной семьей: учеб. пособие. М.: Дрофа, 2005. 254 с.