Формирование российской модели преодоления социального сиротства

В статье описывывается российская модель преодоления социального сиротства, созданная на основании анализа динамики ситуации с семейным устройством детей-сирот и профилактикой этого явления, развития законо- дательства и сравнения с международным опытом. Утверждается, что эффективность государственной политики определяется фокусом внимания первых лиц страны и регионов, динамичным развитием законодательной базы, финансовой поддержкой на федеральном уровне и креативностью регионов в решении задач преодоления социального сиротства. Предлагается методология оценки эффективности работы регионов на основе модели математического уравнения непрерывности. Обозначен ряд факторов, которые определяют особенности реализации государственной политики в регионах России, включая этнический и конфессиональный факторы, географическую близость к международному опыту, миграционные потоки и природно-климатические условия, уровень здоровья. Показана ключевая роль в формировании российской модели реализации Национальной стратегии действий в интересах детей. Определены основные современные вызовы на ближайшую перспективу – проблемы семейного устройства трудноустраиваемых категорий детей-сирот; возможный рост числа возвратов детей из замещающих семей в условиях экономического кризиса, проблемы создания системы поддержки и сопровождения замещающих семей.

Принятая в России стратегия помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, на протяжении XX века заключалась преимущественно в помещении их в учреждения (детские дома, школы-интернаты), что определило формирование профессионального менталитета специалистов, работающих в них. Понимание того, как сказываются условия материнской депривации на социально-психологическое развитие детей, произошло только в середине 90-х годов, тогда же начался переход на развитие семейных форм устройства данной категории детей [Семья, 2004].

Термин «деинституционализация», означающий сокращение численности детей, воспитывающихся в учреждениях за счет перевода их на постоянные семейные формы воспитания, был введен в практику в начале 90-х годов прошлого века ЮНИСЕФ. Расширенное толкование термина «деинституционализация» было предложено Г.В. Семья в 2000 году [Семья, 2012] как центральное понятие для описания политики деинституционализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты). Курс на деинституционализацию как основу государственных программ в сфере социального сиротства закрепляет следующие основные направления работы.

1. Предотвращение помещения ребенка в государственное учреждение за счет профилактики социального сиротства, предполагающей раннее выявление семейного и детского неблагополучия, предоставление необходимых видов помощи семьям с детьми с целью сохранения ребенка в кровной семье.

2. Развитие альтернативных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в первую очередь, семейных. Важную роль в привлечении кандидатов в замещающие родители и изменении общественного мнения в отношении приемных семей играют СМИ. В связи с распространением негативных стереотипов, касающихся детей-сирот, важно не только информировать население, но и просвещать его, демонстрируя положительный опыт воспитания приемных детей. Обязательными элементами семейного устройства детей-сирот являются подготовка кандидатов в замещающие родители и сопровождение замещающих семей, что является механизмом профилактики возвратов детей из семей.

3. Реструктуризация и реформирование сети организаций для детей-сирот. Развитие семейных форм устройства детей-сирот приводит к сокращению численности воспитанников, проживающих в учреждениях. В свою очередь, встает вопрос о реорганизации, перепрофилировании или закрытии детских домов, что позволяет на их базе создавать различные службы помощи и поддержки семей, сопровождения замещающих семей, выпускников; учреждения могут быть переданы под детские сады, учреждения дополнительного образования и пр. Одна из существенных проблем – это сопротивление персонала этих учреждений всем структурно-содержательным переменам, в связи с чем необходимо составлять заблаговременные планы реформирования, предоставлять персоналу возможность пройти повышение квалификации или переподготовку. В случае необходимости перевода воспитанников в другую организацию необходимы индивидуальная разъяснительная работа с ними, получение их согласия и их психологическая подготовка к переезду.

4. Качественное улучшение условий проживания, воспитания и образования тех детей, которые не могут быть переданы по разным причинам на воспитание в семьи [Семья, 2015].

Это предполагает создание малокомплектных учреждений, условия в которых приближены к семейным (разновозрастные группы, проживание по семейному принципу, учет индивидуальных потребностей ребенка, постоянный штат воспитателей и пр.).

5. Сопровождение выпускников в целях предупреждения вторичного сиротства – отказа от воспитания своих детей.

Основной принцип программы деинституционализации – реструктуризация старых учреждений для детей-сирот и создание сети инновационных организаций с дополнительными функциями (службами), часть которых являются местом постоянного проживания детей, нуждающихся в специальном уходе, другие – местом временного пребывания на период решения проблем. Эти организации могут оказывать социальные услуги кровной семье в целях сохранения семьи для ребенка, обеспечивать профессиональное сопровождение замещающих семей в целях профилактики возвратов детей из семей, а также предоставлять услуги по сопровождению выпускников организаций для детей-сирот.

Чтобы понять, как сформировалась современная политика в области преодоления социального сиротства, необходимо проанализировать историю ее развития, одновременно анализируя основную статистку в области сиротства (формы государственной статистики 103-РИК и Д-13).

При оценке государственных и региональных программ основными параметрами их результативности являются: численность выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот, определенных в семьи (количество первых должно уменьшаться, вторых – расти). По каждому из этих параметров сравнивались регионы, выявлялись лидеры. При этом возникали сложности: чем больше регион выявлял детей, тем больше устраивал в семьи. Как в таком случае оценить работу региона-лидера по преодолению социального сиротства?

Методика оценки эффективности работу региона по преодолению социального сиротства

Новые ориентиры работы требуют и новых критериев и показателей. Сегодня невозможно рассматривать отдельно проблемы семейного устройства детей-сирот и профилактической работы по преодолению социального сиротства. Эти проблемы становятся взаимосвязанными с точки зрения конечного результата – сокращения числа детей-сирот, находящихся на воспитании в учреждениях.

Непрерывность процессов выявления и семейного устройства детей-сирот может быть описана с помощью математического уравнения непрерывности, из которого как частный случай следует известная школьная задача о бассейне с двумя трубами (в одну трубу вода вливается, в другую – выливается, в результате – определенный уровень воды в бассейне, зависящий от того, какая труба пропускает воды больше). Дети, выявляемые как оставшиеся без попечения родителей, – отрицательный результат работы служб профилактики социального сиротства. Они те, кто «вливается» в государственную систему опеки и попечения. Часть из них передаются на семейные формы воспитания или возвращаются в кровную семью – «выливаются из бассейна». Число детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на учете в федеральном (региональном) банке данных (ФБД),– аналог уровня воды в бассейне [Семья, 2012].

Для количественных расчетов можно ввести показатель деинституционализации (ПДИ). Он рассчитывается как отношение разности числа детей, устраиваемых в семьи, и числа детей, которые выявляются как оставшиеся без попечения родителей, за один и тот же период времени к числу детей, находящихся на учете в федеральном (региональном) банке данных. ПДИ является величиной безразмерной и выражается в процентах. Таким образом, данный показатель характеризует баланс между числом детей, передаваемых в семьи граждан, и числом детей, поступающих в систему государственного попечения. Он может быть как отрицательным, так и положительным. Знак минус означает, что детей, остающихся без попечения родителей, выявляется больше, чем устраивается в семьи, знак плюс означает, что в семьи устраивается детей больше, чем выявляется. Чем больше по значению ПДИ, тем выше эффективность совместной работы по профилактике социального сиротства и семейному устройству детей, так как эта работа приводит к сокращению численности детей-сирот в региональных банках данных.

Рассчитывать ПДИ возможно только с 2004 года из-за отсутствия данных ФБД в ранних формах государственной статистики. Можно оценить только абсолютную разницу между двумя параметрами. В 1999 году число выявленных детей равнялось 113 913 человек, а устроенных в семьи – 91 252 человек, что означало поступление в систему государственного попечения 22 661 ребенка. В 2000 г. выявили 123 204 ребенка, а устроили 99 877 детей, разница составила 23 327 детей. Основная часть детей (до 90%) были так называемые социальные сироты, получившие статус оставшихся без попечения родителей в результате лишения или ограничения их родителей в родительских правах. При этом следует учесть, что численность детского населения в России сокращалась на 3–5% ежегодно, что увеличивало долю детей-сирот в общей численности детского населения.

Первый этап политики деинституционализации детей-сирот

Отправной точкой анализа ситуации с сиротством в России является 1995 год, когда была утверждена первая федеральная целевая программа (ФЦП) «Дети-сироты», в которой поэтапно решались проблемы развития учреждений для детей-сирот, введения психологической службы, подготовки выпускников к самостоятельной жизни и создания одинаковых стартовых условий для них, развития патронатного воспитания и пр.

До этого времени задачи в стране были принципиально другими – необходимо было справиться с последствиями первых перестроечных лет: безнадзорностью и беспризорностью. Программа «Дети-сироты» продлилась до 2010 года, постепенно сокращаясь в размерах финансирования, но именно она обеспечила базу для дальнейших системных изменений. Наряду с финансированием ремонта крыш, строительством и реконструкцией детских домов, закупкой комплектов оборудования для допрофессиональной и профессиональной подготовки, лечебно-профилактического оборудования, автотранспорта и тракторов для проведения сельскохозяйственных работ в подсобных хозяйствах учреждений были введены психологи в штат детских домов, разрабатывались программы подготовки выпускников к самостоятельной жизни, создавались центры постинтернатной адаптации, выпускались учебные пособия для специалистов и воспитанников и т. д. В рамках программы стали проводиться региональные и всероссийские конференции, семинары, на которых происходил обмен опытом специалистов.

Однако заложенные в программу мероприятия по профилактике и развитию семейных форм устройства детей-сирот значительных результатов не давали. Популярный в то время институт патронатного воспитания в большей степени развивался благодаря общественным организациям, работающим за счет иностранных грантов.

В 2006 г. в целом по России выявлялось детей, оставшихся без попечения родителей, больше, чем устраивалось на семейные формы (ПДИ = -7,2%), в результате происходило пополнение учреждения для детей-сирот; при этом в ряде федеральных округов ситуация была крайне сложной, например, в ДВФО – со значением ПДИ минус 23%.

Второй этап политики деинституционализации детей-сирот

Принципиально новый и качественный этап развития госполитики начинается в 2006 году, и можно выделить два основных периода:

– первый период – с 2006 года по середину 2012 года;

– второй, современный – с конца 2012 года и по настоящее время. Начало каждого из этих этапов определяется совокупностью факторов: 1) постоянным фокусом внимания первых лиц государства и субъектов Российской Федерации к данной проблеме; 2) существенным изменением законодательства Российской Федерации в области преодоления социального сиротства; 3) финансовой поддержкой регионов на федеральном уровне.

В 2006 году в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию была впервые сформулирована задача проведения эффективной демографической политики, которая привела к совершенствованию ряда мер в области поддержки материнства и детства, в том числе мер стимулирования семейного устройства детей-сирот. Президент поручил Правительству «…совместно с регионами создать такой механизм, который позволит сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях». Это означало качественное изменение политики в сфере социального сиротства: главный фокус внимания перемещался на тех детей-сирот, чье право жить и воспитываться в семье нарушается в условиях институционализации, и на тех детей, которые живут в семьях «группы риска». В этом случае главным показателем становилось сокращение числа детей в учреждениях интернатного типа и, следовательно, сокращение числа детей в региональных банках данных.

Поставленная задача была подкреплена направлением в регионы субвенций на единовременную выплату гражданам при принятии ребенка в свою семью и субсидий регионам из федерального бюджета на компенсацию расходов на пособия на содержание детей в опекунских семьях и выплату вознаграждения приемным родителям. По заключенным с Минобрнауки России соглашениям регионы не имели права платить меньше установленных минимальных размеров выплат: 2,5 тыс. рублей – вознаграждение, 4 тыс. – пособие на содержание ребенка, 10 тыс. с обязательной индексацией – единовременная выплата при устройстве ребенка на любую форму воспитания в семье.

С этого времени начинается история креативности регионов в создании различных проектов, социальных практик, инновационных технологий, законодательных инициатив, связанных с преодолением социального сиротства. И это становится четвертым фактором, определяющим успешность политики детинституционализации на всех этапах ее реализации. Регионы стали развивать свои системы стимулирования кандидатов и вводить дифференцированные выплаты в зависимости от возраста ребенка, медицинских диагнозов, числа детей-сирот в семье, места проживания (сельская местность), даже от пола ребенка.

До 2007 года приоритет семейного воспитания был в большей степени декларативным, чем реализовывался на практике: доля детей-сирот, переданных на семейные формы, была примерно постоянной из года в год. Менее всего было развито российское усыновление, значительная часть детей передавалась на международное усыновление (например, 2004 год: на российское – 7013 детей, на международное – 9419 детей).

В целях развития института усыновления в регионах обозначились две тенденции предоставления денежных выплат и различных льгот: 1) частично или полностью уравнивающие усыновление с другими формами и 2) делающие усыновление преимущественной формой устройства ребенка-сироты в семью. Принципиально новые для того времени формы стимулирования усыновления за счет своего бюджета предложили два региона: Белгородская и Калининградская области.

В Белгородской области усыновители ежемесячно до совершеннолетия усыновленного ребенка (а в случае обучения в высших и средних учебных заведениях – до 23 лет) стали получать социальное пособие на каждого усыновленного ребенка в размере 50% от содержания ребенка в интернатом учреждении (в 2007 г. – 5 тыс. рублей). Принятие регионального законодательства об улучшении жилищных условий граждан, усыновивших детей на территории Белгородской области (предоставляли служебные квартиры), позволило расширить категорию усыновителей, привлечь тех граждан, которые проживают в условиях, не отвечающих требованиям, предъявляемым СК РФ, но имеют желание и потенциал для воспитания ребенка-сироты в своей семье. В результате увеличилось количество детей, передаваемых на усыновление белгородцам. По сравнению с предыдущим годом, в 2006 г. белгородцы усыновили в 2 раза больше детей-сирот, а также увеличился возраст усыновляемых детей до 8–10 лет. Результатом было увеличение доли усыновленных детей среди всех семейных форм устройства в Белгородской области до 29% при среднем значении по России – 11%.

В Калининградской области была установлена единовременная выплата денежных средств за счет регионального бюджета при усыновлении ребенка в размере 300 тыс. рублей на приобретение жилья ребенку (в 2014 году она уже равна 630 тыс. рублей).

Внимание, которое стали уделять усыновлению, породило социально-психологический феномен: усыновление из «постыдного» факта (что-то не так в этой семье), а поэтому часто скрываемого, превратилось в социально одобряемый обществом поступок. При этом данный факт никак не отразился на проблеме отмены тайны усыновления (по-прежнему каждый второй человек при социологических опросах выступает за сохранение тайны). В результате начал активно развиваться институт усыновления. Уже в 2007 г. число детей, переданных на усыновление российским гражданам, в 2,1 раза превышало усыновление иностранными гражданами, в 2008 г. – в 2,2 раза. По итогам 2014 года россияне усыновили 6616 детей, иностранные граждане 1052. После запрета на усыновление гражданами США среди иностранных государств лидирует Италия (576 детей, из которых 45 детей-инвалидов и 207 – старше 7 лет).

В 2008 году был принят новый Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», который пересмотрел формы семейного устройства, в частности, ликвидировал патронат как форму помещения ребенка-сироты на воспитание в семью на основе разделенной ответственности между детским домом и патронатными воспитателями. Патронат позволял специалистам детского дома постоянно сопровождать ребенка и семью, в которой он жил. В патронате впервые был реализован принцип подбора семьи для ребенка, а не ребенка для желающих взять его в семью.

Исторически патронат – это адаптированная форма фостерного воспитания (фостер), которая является центральной в американской, английской и частично европейской моделях профилактики социального сиротства. Например в США, когда сотрудники службы социального обеспечения и/или судья приходят к выводу, что нахождение ребенка дома небезопасно, службы обязаны взять ребенка под юридическую и физическую опеку в целях его благополучия и защиты и поместить в соответствующее учреждение, в том числе в фостерную семью: в 2012 году почти половина подростков (47%) находились в фостерных семьях. Такое размещение считается временным до нахождения для ребенка постоянного семейного устройства (усыновление, родственная опека). В фостерной семье ребенок может находиться достаточно долго и неоднократно ее менять. В России в патронатную семью мог быть передан ребенок только из детского дома, т. е. при наличии правового статуса сироты или оставшегося без попечения родителей (при этом он оставался воспитанником учреждения). Таким образом, основное отличие патроната от фостера заключается в том, что в фостерную семью ребенок помещался сразу после выявления наличия угрозы здоровью и жизни, а в патронатную семью – только из детского дома.

К началу 2008 года в 49 регионах активно развивалось патронатное воспитание благодаря деятельности детского дома № 19 г. Москвы, который выступил как ресурсный центр и предлагал регионам организационно-правовую модель с технологиями работы. Особенно много детей в патронатных семьях было в Пермском крае (более 1,5 тыс. детей). С продвижением этой формы связан один из эффективных психологических механизмов информационной кампании семейного устройства детей-сирот – опора на национальный менталитет и традиции (сибирский богатырь в сказках П.П. Бажова, который всегда выступал защитником сирот). Огромную роль играли некоммерческие организации, которые начали развивать патронат как собственные проекты, показывая их успешность, что приводило к принятию региональных законов о патронатном воспитании. В новом законе 2008 года об опеке и попечительстве патронат стал региональной формой семейного устройства детей-сирот при условии приятия закона в субъекте РФ. К сожалению, это привело в дальнейшем к резкому сокращению патронатных семей: в 2015 году их было всего 429.

Благодаря региональным системам стимулирования граждан и финансовой поддержке государства, уже к концу 2007 г. ситуация резко меняется: количество передач детей-сирот в семьи резко выросло, ПДИ впервые становится положительным и равным 3,4% (скачок почти на 10,6% по сравнению с 2006 г.), т. е. устройство в семьи превысило поступление детей на полное государственное обеспечение. Впервые началось реальное сокращение численности детей в учреждениях (впервые за всю новейшую историю больше «выливали», чем «вливали»).

При этом среднее значение ПДИ показывает, что сокращение численности детей в учреждениях происходило именно за счет семейного устройства, а не по естественным причинам (снятие с учета детей в ГБД в 18 лет и смерть). Положительное значение ПДИ продолжилось и в 2008 году, затем перешло на отрицательные значения вплоть до 2014 года.

В 2009 году указом Президента Российской Федерации был создан Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, который начал финансирование региональных проектов и программ с целью достижения структурных изменений в области защиты прав детей и их поддержки, в том числе: профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства детей, семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сопровождения выпускников и пр. В некотором роде программы фонда стали аналогами ранее существовавших федеральных целевых программ «Дети России».

В этом же году с «мертвой точки» сдвинулся вечный вопрос об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот: началось перечисление субсидий из федерального бюджета в региональные бюджеты на приобретение и строительство жилья для выпускников. Это явилось дополнительным стимулом для кандидатов в замещающие родители.

После резкого всплеска роста числа детей, устроенных в семьи, началось постепенное его сокращение – все «привлекательные» для кандидатов дети были переданы в семьи, а региональная система стимулирования и технологии работы с кандидатами развивались медленно.

В 2010 году в Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию была поставлена задача формирования эффективной государственной политики в области детства. Президент отметил: «К сожалению, в нашей стране еще 130 тысяч ребят остаются вне семейной заботы. У них нет ни родителей, ни опекунов, они лишены главного – семейного тепла. И нужно еще очень многое сделать, чтобы само понятие “брошенные дети” уходило из нашей жизни. Органы опеки должны быть прямо нацелены на семейное устройство детей и помощь приемным семьям. Вообще “ничьих” детей в нашей стране быть не должно». Также была поставлена задача разработать и внедрить программы социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов, подготовки их к самостоятельной жизни. По данным федеральных мониторингов, только треть выпускников имели положительный жизненный сценарий.

В 2011 году в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию заявлено: «Государство примет дополнительные меры, которые стимулируют рост семейных форм устройства детей-сирот. Такое поручение я дам Правительству уже в ближайшие дни, а также считаю, что главы регионов должны принять программы, необходимые для медико-психологического и педагогического сопровождения семей, которые воспитывают детейсирот. Им нужна помощь, и она должна быть практической. Кроме того, во всех регионах необходимо завершить разработку программ социальной адаптации выпускников детских домов».

1 июня 2012 года вышел Указ Президента Российской Федерации № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» и утвержден План первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 год (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 г. № 1916-р.), где профилактика социального сиротства, семейное устройство детей-сирот и реформирование сети организаций для детей-сирот заявлены как приоритетные.

Сегодня Национальная стратегия действий является документом, определяющим государственную политику в области детства: цели и задачи, пути достижения. Она соединила вместе то, что традиционно решало каждое министерство отдельно, несмотря на многочисленные разговоры о межведомственном взаимодействии. Проблемы и пути решения в этом документе целостно представлены как ответы на современные вызовы. Это связано с особенностями разработки Нацстратегии. Первоначально в течении года работала группа экспертов, представителей НКО, которая определила перечень основных вызовов современности, таких как бедность, повышение уровня насилия в отношении ребенка, рост числа лишений родительских прав, развитие интернет-технологий и пр., и возможные ответы системы на эти вызовы. Только после этого министерства и департаменты, регионы стали давать свои предложения по поводу реализации Стратегии, в которых важное место заняла деятельность регионов и НКО, социально ответственного бизнеса, гражданского сообщества. Каждый субъект Российской Федерации принял свой план, внеся в него свою региональную проблематику и особенности реализации и инновационную деятельность.

С принятием Национальной стратегии начинается принципиально новый этап государственной политики в области преодоления социального сиротства, в основу которого положена концепция деинституционализации детей-сирот.

С 1 сентября 2012 года постановлением Правительства Российской Федерации была введена обязательная подготовка лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Исключение было сделано для усыновителей, являющихся отчимами (мачехами) усыновляемых детей; уже имевших опекунских и усыновленных детей, близких родственников (родители и дети, дедушки, бабушки и внуки), полнородные и неполнородные братья и сестры. В дальнейшем исключение из списка тех, кто обязан пройти подготовку, бабушек и дедушек привело к тому, что больший процент возвратов детей из замещающих семей стал приходиться на опеку родственников детей: неподготовленному старшему поколению становилось сложно воспитывать внуков подросткового возраста, и выходом для них становится отмена опеки.

К концу 2012 года активное устройство детей-сирот в семьи привело к резкому изменению контингента детей в организациях для детей-сирот: в основном это дети «риска по семейному устройству» (трудноустраиваемые): дети подросткового возраста старше 10 лет – 70%, дети с ограниченными возможностями – дети-инвалиды – 15% (в ряде регионов – до 30%); дети, являющиеся братьями и сестрами, которых не разделяют при передаче в семью (сиблинги) – 26%.

К этим категориям детей можно добавить еще две группы, имеющие риск быть неустроенными в семьи. Это этнический статус ребенка, который уменьшает его шанс попасть в семью, и конфессиональная принадлежность кандидатов в замещающие родители, определяющая особенности поведения кандидатов при подборе ребенка-сироты.

Стало очевидным, что существующие системы стимулирования кандидатов в замещающие родители, технологии работы с ними уже не работают эффективно на семейное устройство этого контингента. В регионах появились очереди в ожидании усыновления маленьких, относительно здоровых детей, оставшихся без попечения родителей. А число детей-сирот в коррекционных школах-интернатах и детских домах-интернатах не уменьшалось.

Современный период политики деинституционализации детей-сирот

Второй период государственной политики деинституционализации детей-сирот, как уже отмечалось выше, начинается условно с конца 2012 года после Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», принятого в целях обеспечения права каждого ребенка на семью, развития и поддержки различных форм семейного устройства детей-сирот, сокращения числа детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях. Одновременно принимается Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ, содержащий запрет гражданам США усыновлять российских детей-сирот. В 2012 году из 2604 детей (171 ребенок-инвалид), переданных на международное усыновлении, 746 усыновили американцы, из них 71 – дети-инвалиды (россияне усыновили 6565 детей) [Семья, 2004а].

В Государственной Думе была создана рабочая группа под руководством С. Неверова, в состав которой помимо депутатов и сенаторов вошли около 15 представителей НКО и социально ориентированного бизнеса, экспертов, ученых. Целью совместной работы стало нормативно-правовое обеспечение реализации указа. В результате было принято более 40 нормативных актов, поправок в законодательство, существенно упрощающих процедуры и сокращающих сроки семейного устройства детей-сирот.

В материальном плане были увеличены размеры федеральных пособий и пенсий детям-инвалидам, а также лицам, осуществляющим уход за ними. С 1 января 2013 г. до 100 тыс. рублей выросло единовременное пособие при усыновлении ребенка-инвалида, ребенка старше семи лет, а также братьев и сестер. Вслед за этим многие субъекты приняли региональные законы, увеличивающие выплаты за счет региональных бюджетов. Например, Курганская область повысила единовременную выплату до 800 тыс., а Сахалинская область ввела единовременную выплату размером один миллион при усыновлении ребенка-инвалида.

Значительный объем работы по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, с учетом возрастающих требований к указанной деятельности на современном этапе, обусловил необходимость соответствующего кадрового обеспечения органов опеки и попечительства и служб, обеспечивающих работу с разными категориями семей. В 2013 году Московским городским психолого-педагогическим университетом по заказу Минтруда России были разработаны новые профессиональные стандарты: такие профессии, как специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, специалист по работе с семьей, психолог в социальной сфере, специалист по реабилитационной работе в социальной сфере, в ноябре 2015 году были введены в перечень востребованных профессий Минтруда России [Семья, 2013].

По итогам первой конференции Общероссийского народного фронта, состоявшейся 29 марта 2013 года Президент Российской Федерации дал поручение проработать вопросы об установлении на федеральном уровне требований к деятельности «профессиональных» замещающих семей, о медицинском, педагогическом, психологическом, юридическом сопровождении семей, принявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, семей, воспитывающих детей-инвалидов; в субъектах Российской Федерации проработать вопрос о совершенствовании деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе об установлении единых требований к таким организациям.

Во исполнение поручения Правительства субъекты Российской Федерации в 2013 году разработали планы мероприятий (программы) по обеспечению семейного устройства детей-сирот, включив в эти планы развитие региональных систем стимулирования кандидатов, активное участие СМИ, создание служб сопровождения замещающих семей, содействие созданию ассоциаций приемных родителей и пр.

Новыми, «революционными», стимулами дальнейшего развития региональной политики стали: исключение в Законе об образовании детских домов из числа образовательных организаций; внесение поправок в Семейный кодекс – согласно которым помещение ребенка-сироты в организацию для детей-сирот не является его постоянным устройством наряду с опекой и усыновлением, а является временной мерой до нахождения ему постоянного семейного устройства.

Развитие законодательства, увеличение финансовой поддержки на федеральном уровне, креативность регионов в создании систем симулирования кандидатов на прием трудноустраиваемой категории детей-сирот привели к тому, что впервые с 2008 года по итогам 2014 года ПДИ стал положительным и равным 4,23%. По предварительным итогам в 2015 году 72 546 детей-сирот нашли новые семьи или вернулись к родителям, 60111 детей выявлено как оставшиеся без попечения родителей, а ФБД сократился почти на 7 тыс. детей. Таким образом, ПДИ сохранил свою положительную тенденцию и существенно вырос до 17%.

С 1 сентября 2015 года вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 года № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей», которое существенно изменило задачи организации, обязало создать условия, приближенные к семейным, подготовить выпускников к самостоятельной жизни и сопровождать их, предоставило возможность оказывать услуги по выявлению неблагополучных семей и работать с ними, готовить кандидатов и сопровождать замещающие семьи.

Все регионы в 2014–2015 годах разработали Планы мероприятий по реструктуризации и реформированию организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализация которых, в числе прочего, привела к созданию организаций нового типа – центров содействия семейному воспитанию (устройству). В ряде регионов все организации для детей-сирот передаются в одно ведомство для проведения единой политики реформирования. Временность нахождения ребенка в организации поставила перед организациями для детей-сирот новые задачи – содействие поиску семей для своих воспитанников, работа с кровной семьей с целью возврата ребенка в нее [Семья, 2009]. Практически во всех регионах с помощью НКО создаются видеоанкеты на детей, которые могут быть переданы в семьи, что позволяет кандидатам познакомиться с ребенком. Внедряются инновационные технологии: День аиста, День открытых дверей, социальный рекрутмент семей для трудноустраиваемых категорий детей, размещение баннеров с фотографиями детей в парках, транспорте, аэропортах, сетевых магазинах, специальные передачи на телевидении и пр.

Анализ динамики ситуации за последние 11–12 лет позволяет утверждать, что российская модель преодоления социального сиротства окончательно сложилась в последние два–три года, когда началась реализация Нацстратегии, а также определить несколько взаимосвязанных факторов, которые могут быть положены в основу ее описания.

1. Постоянный на протяжении определенного времени фокус внимания первых лиц государства и регионов к вопросу профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот, который сохраняется на протяжении длительного периода, а не разовое обращение к этой теме. Принципиально важно, что темы сиротства ежегодно входили в главную речь года – Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. Показатель семейного устройства детей-сирот вошел в число показателей эффективности работы губернаторов.

2. Динамичное развитие нормативной правовой базы и возможность ее корректировки в сжатые сроки в случае возникновения правовых коллизий при применении на практике. Это обеспечивается за счет законодательного требования обязательного общественного обсуждения законопроектов и других документов; при министерствах и департаментах, при губернаторах существуют общественные советы, активно участвующие в экспертизах.

3. Российское финансирование (федеральное, региональное, социально ориентированный бизнес, фонды и пр.) различных инициатив и инноваций без привлечения иностранных источников, что формирует определенную ответственность государства и исполнителей, а также подтверждает важность и необходимость выполнения посланий и поручений президента и правительства.

4. Креативность субъектов Российской Федерации в развитии социальных практик и самостоятельной законодательной деятельности, что позволяет находить нестандартные решения проблем.

5. Вовлечение общества в активное обсуждение проблем, связанных с детьми-сиротами посредством СМИ, через различные информационные каналы, ведение постоянных передач, рубрик и пр., что позволяет формировать позитивный образ как ребенка, оставшегося без попечения родителей, так и самих замещающих семей.

Эффективными формами укрепления и развития политики преодоления социального сиротства являются:

– проведение Минобрнауки России ежегодных мониторингов по эффективности профилактики, семейного устройства детей-сирот, адаптации выпускников, что позволяет, с одной стороны, получать регулярную сравнительную информацию из регионов, составлять рейтинги по разным показателям, с другой стороны, способствует созданию единого терминологического пространства, оценке результатов на основе единых методологических подходов;

– ежегодное проведение съездов руководителей организаций для детей-сирот и форумов приемных родителей с использованием интерактивных способов ведения, что позволяет одномоментно получать мнения почти 1000 участников из всех субъектов Российской Федерации по всем вопросам. Особенно эти мероприятия актуальны в период реализации законодательных инициатив, так как позволяют получить информацию из «первых рук». Как показывает опыт, эти мероприятия способствуют развитию активности участников. Например, всероссийские форумы, на которых обсуждались региональные примеры общественной активности приемных родителей, привели к повсеместному созданию общественных объединений, ассоциаций, клубов приемных родителей, вовлечению самих приемных родителей в качестве волонтеров в работу по поиску новых усыновителей, сопровождению сложных семей в отдаленных сельских районах; участию в Школах приемных родителей при подготовке новых кандидатов в замещающие родители и пр.;

– организация Минобрнауки России обучения специалистов с использованием дистанционных форм по единым вариативным образовательным модулям на выбор, в котором приняли участие уже более 10 тыс. человек;

– методическое обеспечение деятельности регионов и специалистов;

– государственная финансовая поддержка регионов через деятельность Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, нацеленная на финансовую поддержку системных изменений в регионах на паритетных основаниях; распространение инновационного опыта через выставки-форумы (до 600 участников), что позволяет существенно минимизировать расходы на разработку новых технологий и социальных практик.

Следует отметить, что в основе работы специалистов, учреждений лежит и иностранный опыт, который был адаптирован в России с учетом кросскультурных и законодательных различий.

О результатах реализации российской модели преодоления социального сиротства свидетельствуют следующие цифры:

– сокращение числа детей-сирот на учете в федеральном банке данных о детях с 194,4 тыс. детей в конце 2005 года до 73,5 тыс. на 1 ноября 2015 года (т. е. на 120,9 тыс. детей или на 62% за 10 лет). Это беспрецедентное сокращение, аналогов в новейшей истории нет ни в одной стране;

– сокращение числа детей, выявленных как оставшихся без попечения родителей, с 133034 человек в 2005 году (4,6 промилле) до 51442 детей на 1 ноября 2015 года (прогноз на конец 2015 года – 56 тыс. или 2 промилле);

– рост доли детей-сирот, устроенных на семейные формы воспитания, с 73,2% в 2007 году до 87% в 2015 году (прогноз на основании данных за 11 месяцев 2015 года). В ряде регионов эта цифра доходит до 98%;

– сокращение доли детей-сирот, направляемых в организации для детей-сирот, из вновь выявленных в течении года, с 28% в 2006 году до 18% в 2014 году.

Условия реализации российской модели практически полностью соответствуют требованиям международных документов к целям и задачам государственной политики по сохранению ребенка в кровной семье, развитию альтернативных форм опеки, соблюдению особых прав детей, находящихся в организациях для детей-сирот, организации работы персонала, подготовке выпускников и их сопровождению, ключевым показателям: Конвенции по правам ребенка ООН (1989), «Рекомендации Rec(2005)5 Комитета министров государствамчленам о правах детей, находящихся в учреждениях опеки» Комитета министров Совета Европы (2005), Резолюции А/RES/64/142 «Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми» ООН 2009 года [Кантуэлл, 2012].

Существование российской модели подтверждается сравнительным анализом происходящего в области преодоления социального сиротства в других странах, реализующих политику деинституционализации детей-сирот. Сегодня многие страны, такие как Румыния, Молдова, Украина и другие, реализуют так называемую английскую модель профилактики, где ключевым фактором является развитие института фостерских семей, с участием иностранных экспертов и иностранного финансирования НКО, активно проводящих инновационную работу. Но такая деятельность часто остается на уровне пилотных проектов.

Региональные особенности реализации социальной политики

Цели государственной политики в области преодоления социального сиротства одинаковы для всех регионов, однако в каждом из них есть свои особенности в реализации поставленных задач. Проводимые автором статьи с 2005 года по настоящее время мониторинги эффективности профилактики социального сиротства и развития семейных форм устройства позволили определить набор факторов, определяющих своеобразие региональных политик.

Демографический: традиции многодетности в регионе, наличие социальных установок на создание и сохранение семьи и пр.

Политический: нацеленность региональной власти на профилактику социального сиротства, ускорение процесса деинституционализации. Может проявляться как в реализации программ, либо через «волевое» закрытие детских домов, расположенных в здании прежних детских садов, с переводом воспитанников в другие учреждения из-за потребности в новых детских садах. Например, в Чукотском АО в результате выполнения программы «Чукотка без сирот» закрыли единственный детский дом с филиалами.

Конечно, здесь большую роль играет личность руководителя региона, его отношение к проблеме сиротства. Также существенно сказывается на решении проблем сиротства активность развития регионального законодательства. В Хабаровском крае понятие сопровождения замещающих семей было законодательно введено несколько лет назад, были разработаны первые в стране стандарты сопровождения; в то же время к 2015 году ряд регионов даже не создал службы сопровождения, что приводило к большому числу возвратов детей-сирот из замещающих семей.

Социально-экономический: дотационность региона, уровень бедности. По данным Росстата, по итогам первого квартала 2015 года, количество россиян с доходами ниже прожиточного минимума достигло 22,9 миллиона. Теперь уровень бедности в России составляет 16 процентов. Сегодня представлено достаточное количество российских и зарубежных исследований на тему влияния бедности на развитие ребенка [Александров]. Социально-экономические факторы играют важнейшую роль в развитии и поведении ребенка и далее на протяжении всей его жизни. Доступ к различным ресурсам, связанным с социально-экономическим статусом, могут прямо или косвенно способствовать или препятствовать здоровому психическому и когнитивному развитию ребенка. Они могут также смягчать или, напротив, усугублять отрицательные эффекты неблагополучной ситуации развития. Нейробиологический подход к описанию влияния бедности на развитие ребенка показывает, что опыт детей в бедных семьях (в первую очередь стресс, а также недостаток развивающих стимулов и т. п.) оказывает специфическое влияние и на архитектуру и на нейрохимию мозга. Создается порочный круг причин и следствий, или «ловушка бедности»: бедность вызывает нейропсихологические особенности, которые удерживают человека в бедности [World Development Report, 2014]. Ловушки бедности можно обнаружить на связке биологического и социального: тяжелые условия существования способствуют развитию болезней и иных физиологических ограничений человеческих возможностей, что, в свою очередь, усугубляет социальную и экономическую депривацию даже на уровне поколений.

Порочный круг бедности может быть разорван, а ловушки бедности открыты за счет всесторонних мер социальной поддержки [Александров].

Географический и природно-климатический фактор и здоровье. С одной стороны, этот фактор сказывается на здоровье детей, уровне детской инвалидности. Если в целом по России доля детей-инвалидов составляет 2,2% от общей численности детского населения, то, например, в Мурманской области – 1,7%, в Севастополе – 0,7%, в Чеченской республике – 12,5%, Республике Калмыкия – 3,3%.

С другой стороны, данный фактор влияет на доступность услуг детям и семьям в связи сезонностью дорог, их наличием, большой протяженностью территорией.

Миграционный фактор. Происходят, с одной стороны, приток иммигрантов с детьми в Россию, с другой стороны – внутренняя миграция – отток трудоспособного населения (в том числе «благополучных» семей), например, из Дальнего Востока в центральные районы страны.

Этнический и конфессиональный факторы. Религиозные взгляды в жизни различных этносов могут играть существенную роль. Вероучение определяет повседневную жизнь людей, регламентирует ее, задает систему норм, в соответствии с которой одни действия разрешаются, другие запрещаются, вырабатывается определенная позиция по отношению к миру. Существующая в каждой религии своя система взглядов на детско-родительские отношения определяет форму семейного устройства и систему мотивов, побуждений стать замещающим родителем. Христианство («Кто примет одно из таких детей во имя Мое, тот принимает Меня; а кто Меня примет, тот не Меня принимает, но Пославшего Меня.» (Мк. 9:36-37)) и иудаизм («Воспитывающий чужого ребенка – все равно, что родитель его» (Мегила, 13а; Санедрин, 196) приветствуют все формы семейного устройства. Ислам содержит прямой запрет на усыновление, но поддерживает аналог формы родственной опеки – закон Аль-Кафалы. Конвенция о правах ребенка в статье 20 поддерживает передачу ребенка-сироту на воспитание, «кафала» по исламскому праву. Таким образом, в исламинизирующихся республиках Северного Кавказа прежде всего развивается безвозмездная опека родственниками (тейпом) в отличии от других федеральных округов, где быстрыми темпами растет приемная семья.

Также необходимо отметить специфические факторы:

– техногенные катастрофы и вооруженные конфликты, например, в Чеченской Республике и республике Ингушетия до сих пор не восстановлена в полном объеме инфраструктура детства;

– географическая близость к международному опыту, которая сказывается, например, в использовании специалистами адаптированных технологий, в возможности стажировок в соседние страны, приглашении зарубежных специалистов (примером могут служить Мурманская область, Республика Карелия, которые тесно сотрудничают со скандинавскими странами).

Современными вызовами в 2016 году являются определение стратегии и тактики семейного устройства трудноустраиваемых категорий детей-сирот и экономический кризис, который может привести к росту числа возвратов детей из замещающих семей. На 1 ноября 2015 года на учете в федеральном банке данных о детях состоят сведения о 73,5 тыс. детей, из них: 56,5 тыс. (77%) – дети старше 10 лет (из них 25% имеют инвалидность, 51% находятся в организациях для детей-сирот вместе с братьями и сестрами); 10,5 тыс. (14%) – дети в возрасте от 5 до 10 лет (из них 45% имеют инвалидность, 60% находятся в организациях для детей-сирот вместе с братьями и сестрами); 6,5 тыс. (9%) – дети младше 5 лет (из них 33% имеют инвалидность, 52% находятся в организациях для детей-сирот вместе с братьями и сестрами). Проведенный нами прогноз развития ситуации показывает, что в ФБД быстро растет число детей с ограниченными возможностями здоровья, а к концу 2017 года доля детей подросткового возраста может составить 92%.

Возможное решение этой задачи связано с введением нового вида опекунской семьи, так называемой профессиональной замещающей семьи (в законопроекте – социальное воспитание), где вместо гражданско-правового договора, заключаемого между органами опеки и попечительства и гражданином в случае приемной семьи, при социальном воспитании заключается трудовой договор и вводятся определенные требования к контингенту детей, передаваемых в такую семью (трудноустраиваемые), которые регионы будут устанавливать самостоятельно, исходя из своих потребностей. В результате появится новая профессия – социальный воспитатель, готовый принять на воспитание детей с ОВЗ, сиблингов, подростков, а также детей сразу после отобрания их из семей, чтобы не допустить их помещения в детский дом.

Еще одним вызовом является создание системы поддержки и сопровождения замещающих семей на межведомственной основе (социальное сопровождение) в условиях реализации закона Российской Федерации от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и соотнесения с уже накопленным опытом поддержки приемных детей и семей более чем 1,5 тыс. служб сопровождения замещающих семей и семей усыновителей разной ведомственной принадлежности в России.

Таким образом, в России сложилась своя, отличная от европейской и американской, модель преодоления социального сиротства и реализации права ребенка жить и воспитываться в семье, которая учитывает политические и экономические реалии, региональные, конфессиональные, этнические особенности. Эта модель, с одной стороны, уже стала устойчивой с точки зрения заложенных в нее базовых ценностей, а с другой – является очень динамичной в развитии. Субъекты Российской Федерации сегодня находятся на разных уровнях эффективности в ее реализации.

Для закрепления российской модели преодоления социального сиротства необходимо дальнейшее развитие законодательной базы. Принята концепция государственной семейной политики, на очереди – поправки в Семейном кодексе, укрепляющие права и обязанности родителей, способствующие сохранению семьи для ребенка; пересмотр оснований для отобрания ребенка у родителей и лишения родительских прав.

1. Александров Д.А., Атухина Т.В.,  Бугримен- ко Е.А. и др. Бедность и развитие ребенка. М.: Рукописные памятники  древней  Руси,  2015. 392 с.
2. Кантуэлл. Н. От теории к практике: реализа- ция «руководящих указаний по альтернативному уходу за детьми»: пер. с англ. / Н. Кантуэлл, Дж. Дэвисон, С. Элсли, И. Миллиган, Н. Куинн. Вели- кобритания: Centre for Excellence for Looked After Children in Scotland, 2012. 168 c.
3. Семья Г.В. Психологические аспекты полити- ки деинституционализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России: востребованность научных идей В.С. Мухиной // Развитие личности. 2015. № 1. С. 24–42.
4. Семья Г.В. Деинституционализация детей-си- рот:  реформирование  сети  учреждений  интернатного типа и развитие спектра услуг для детей и семей. М.: Вариант, 2012. 112 с.
5. Семья Г.В. О разработке профессионального стандарта специалиста органа опеки и попечи- тельства // Психологическая наука и образова- ние. 2013. № 3.
6. Семья Г.В. Основы психологической защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попече- ния родителей // Развитие личности. 2004. № 1. С. 71–86.
7. Семья Г.В. Основы психологической защищенности детей-сирот при международном и национальном усыновлении. М.: Вариант, 2004. 216 с.
8. Семья Г.В., Зуева Н.Л., Рындина Е.Н., Жуко- ва О.А. Как вернуть родительские права. М.: Ва- риант, 2009. 86 с.
9. World Development Report 2014: Mind, Society and Behavior. Washington.: D.C., 2014.

PlumX

Метрики публикации