Профессионализм служащих как основной фактор, влияющий на эффективность государственной администрации в Республике Болгария

После наступления демократических перемен в Республике Болгария в 1989 г. будущее эффективное функционирование новой государственной администрации стало зависеть и продолжает быть неразрывно связанным с качественным составом ее служащих. Новые социальные, экономические и политические условия потребо­вали такой реформации в рядах государственной администрации, чтобы она начала оказывать положительное воздействие на развитие демократических процессов в стране. Работа служащих администрации должна была становиться все более ре­зультативной с точки зрения предоставления публичных услуг и оказания содейст­вия органам государственного управления при осуществлении их полномочий.

Эффективность государственной администрации прежде всего зависит от эф­фективности работы ее служащих [1]. Получение положительных результатов их деятельности связано с уровнем их профессионализма. Достижение уровня, который был бы соизмерим с уровнем служащих государственной администрации стран с де­мократическим устройством, было поставлено как требование и условие успешного присоединения Республики Болгария к Европейскому союзу. Период до 2007 г. был насыщенным с точки зрения введения и реализации множества реформ в системе болгарской государственной администрации. Часть этих реформ была направлена на повышение профессионализма служащих государственной администрации.

Прослеживание интенсивности реформ в болгарской государственной адми­нистрации показывает, что здесь можно выделить три периода:

с 1991 г. по 1997 г. – в течение этого периода, на основе новой принятой Конституции Республики Болгария [2], создавались органы государственного управления, но не проводились серьезные изменения в структуре и в функциониро­вании государственной администрации. Уровень профессионализма служащих госу­дарственной администрации не повысился. Отсутствовала стройная система обуче­ния служащих для работы в государственной администрации. Не работала демокра­тическая система их карьерного роста. Существовали архаические правила морали и этики служащего, оставшиеся в наследство от бюрократического административного аппарата, работающего в Народной Республике Болгария в годы социалистического управления (с 1944 г. до 1991 г.).

с 1998 г. по 2007 г. – этот период определяется как «процесс, предшест­вующий присоединению» Республики Болгария к Европейскому союзу. Он характе­ризуется выполнением множества критериев, ведущих к серьезным реформам в сис­теме болгарской государственной администрации. На основе Стратегии создания современной государственной административной системы Республики Болгария [3], принятой Советом министров в 1998 г., и в соответствии с программой прави­тельства «Болгария 2001» были предприняты действия по созданию новой админи­стративной структуры. Был утвержден и подкреплен гарантиями статус государст­венного служащего. Успешная реализация стратегии была осуществлена путем принятия таких новых основных законов, как: Закон об администрации [4] и Закон о государственном служащем [5]. В 2002 г. была принята новая Стратегия модер­низации государственной администрации – от присоединения к интеграции [6]. Ее успешная реализация значительно укрепила потенциал государственной службы. Нормативная, функциональная и организационная оптимизация административных структур была достигнута путем принятия мер и проведения работ в следующих сферах: законодательные рамки; институциональные рамки; управление занятостью и вознаграждением служащих; управление человеческими ресурсами; обучение и карьерный рост служащих; управленческая практика и культура. Существенное зна­чение для повышения профессионализма служащих государственной администра­ции в этот период имела реализация двух стратегических документов: Стратегия обучения служащих в администрации от 2002 г. [7] (актуализирована в марте 2006 г.) и Стратегия управления человеческими ресурсами в государственной админи­страции, 2006 – 2013 г. [8].

после 2007 г. – этот период сопровождался «интегрированием болгар­ской государственной администрации в европейское административное пространст­во». Это явилось новым вызовом для эффективной работы болгарской государст­венной администрации после принятия Республики Болгария в качестве полно­правного члена в Европейский союз. К 2011 г. данный период отличается значитель­ной реструктуризацией существующих административных структур, объединением некоторых из них, закрытием администраций, а также сокращением большого ко­личества служащих. Реализация принятых к этому моменту стратегических доку­ментов, связанных с повышением эффективности работы государственной админи­страции и ее служащих, приостановлена. Правительство Республики Болгария с 2009 г. выдвинуло семь приоритетов для выполнения во время срока своего управ­ления. Оно назвало себя «Правительством европейского развития Болгарии». В сво­ей управленческой программе Правительство не подчеркивает в качестве приорите­та «повышение административного потенциала служащих государственной ад­министрации». Это предполагает, что управляющие будут рассчитывать на сущест­вующий профессионализм служащих администрации, которым последние обладают на данный момент, не предпринимая дополнительных мер для его повышения.

Как сообщается в докладе Министерства финансов, к 1 июня 2011 г. всего в го­сударственной администрации Республики Болгария заняты 106 150 человек, при этом 61 528 из них работают в министерствах, агентствах и муниципалитетах. Для сравнения, 10 лет тому назад эта численность составляла соответственно 88 071 и 42 897 человек.

Необходимо иметь в виду, что упомянутые служащие заняты только в струк­турах центральной и территориальной администрации исполнительной власти и что не идет речь обо всех «бюджетных служащих», работающих в государственной администрации. К служащим государственной администрации следовало бы при­числить и служащих Министерства внутренних дел /МВД/ – их численность со­ставляет 58 170 человек, Государственного агентства «Национальная безопасность» /ДАНС/ – о них нет официально объявленных данных, военнослужащих Болгар­ской армии, Вооруженных сил, структур, находящихся в подчинении министра обороны – около 29 000 человек, но эти данные также не являются официальны­ми, военнослужащих Национальной службы разведки и Национальной службы ох­раны Президента Республики Болгария – их число не объявлено публично, а также судей, прокуроров, следователей и служащих в органах судебной власти, чья чис­ленность также не обнародована.

Таким образом, прогнозная численность «бюджетных служащих» из перечис­ленных ведомств значительно превышает официально объявленное в докладе Ми­нистерства финансов от 1 июня 2011 г. количество служащих в государственной ад­министрации – 106 150. Можно предположить, что численность всех «бюджетных служащих» в Республике Болгария к 1 июня 2011 г. составляет приблизительно око­ло 210 000, при этом население Республики Болгария насчитывает 7 351 234 чело­век. Указанные статистические данные показывают, что соотношение между «бюд­жетными служащими» и численностью населения составляет 1:35.

В целях ограничения числа служащих, работающих в центральной и террито­риальных службах исполнительной власти, Совет министров принял 1 июня 2011 г. Решение, в котором одобряются предложенные министром финансов изменения в Законе об администрации. Эти меры не предусматривают ограничение 44 622 слу­жащих в муниципальных администрациях, чья численность определяется муници­пальными советами.

Правительству рекомендуется предпринять организационно­правовые меры по значительному ограничению количества «бюджетных служащих», сфокусировав при этом усилия на повышении «профессионализма» занятых в государственной администрации.

В структуры болгарской государственной администрации назначаются два ос­новных вида служащих:

• государственные служащие – которые находятся в государственно­служебных правоотношениях с органами государственного управления. Специаль­ные законы регламентируют статус государственных служащих МВД [9], государст­венных служащих ДАНС [10], военнослужащих [11], судей, следователей и прокуро­ров [12]. В рамках болгарской доктрины ведется полемика относительно статуса этих служащих. Некоторые авторы защищают тезис, гласящий, что «если они находятся в государственно­служебных правоотношениях, занимают государственную должность и несут особую государственную службу, то им следует иметь ста­тус государственных служащих» [13]. В этой связи выдвинуто предложение о том, чтобы положение всех государственных служащих, включая и служащих админист­раций из сферы безопасности и общественного порядка, было регламентировано одним общим Законом о государственной службе [14];
• лица, работающие на основе трудовых правоотношений – статус таких служащих в государственной администрации регламентируется Кодексом труда от 1986 г. [15]. Правовой режим для лиц, работающих на основе трудовых правоотно­шений в МВР, Министерстве обороны /МО/, ДАНС, для служащих судебных инстан­ций, а также лесников и егерей, улаживается на условиях и в порядке Кодекса труда и специальных законов для этих администраций.

Профессионализм всех служащих как фактор эффективности болгарской го­сударственной администрации должен стать одним из основных приоритетов прави­тельства. Он напрямую зависит от повышения «административного потенциала» служащих. А для этого требуется эффективное управление человеческими ресурсами в государственной администрации, реализованное путем создания:

• системы обучения;
• системы карьерного роста;
• системы морально­этических норм и правил.

Исследователи системы обучения в сфере публичной администрации делают акцент на том, что в Республике Болгария она традиционно включает следующие три подсистемы:

• подсистема профессионального образования кандидатов в служащие и назначенных служащих публичной администрации;
• подсистема профессиональной подготовки служащих публичной адми­нистрации;
• подсистема обучения без отрыва от работы служащих публичной адми­нистрации [16].

Профессиональное образование в сфере публичной администрации включает получение образовательно­квалификационных степеней «профессиональный бака­лавр», «бакалавр», «магистр» и образовательной и научной степени «доктор». Ре­зультаты современных исследований в этой области показывают, что образователь­ные программы в сфере публичной администрации непрерывно совершенствуются [17]. Предложения в этой области могут быть направлены, главным образом, на уси­ление «практического обучения», которое было бы связано с серьезной интердисци­плинарностью теории публичной администрации.

Профессиональная подготовка в сфере публичной администрации проводится Институтом публичной администрации при Министерстве образования, молодежи и науки. Существует стремление к централизованному проведению такой подготовки и, тем самым, оказанию содействия профессиональному и служебному развитию служащих. Профессиональное развитие состоит в расширении знаний, в развитии навыков и изменении настроя при выполнении служащими своих служебных обя­занностей. Служебное развитие связано с возможностью повышения ранга, если идет речь о государственных служащих, или продвижение в должности, или с мо­бильностью без иерархического продвижения, из одной административной структу­ры в другую структуру иного уровня. Целью такой подготовки является формирова­ние у служащих административных и управленческих знаний и развитие соответст­вующих навыков. Для новых служащих предусматривается также и вводное обуче­ние, включающее первоначальную общую и первоначальную специализированную подготовку.

Обучение без отрыва от работы осуществляется по учебным программам по направлениям работы, утвержденным органами управления администраций. Обу­чение поручается руководящим работникам из администрации. Наблюдения пока­зывают, что эта подсистема весьма слабо развита и что подобное обучение осуществ­ляется только в МВР и МО. Подобное обучение является полезным и носит преиму­щественно практический и прикладной характер. При его проведении служащих знакомят с новостями в нормативном устройстве и в технологии осуществления кон­кретных административных видов деятельности. Обучение без отрыва от работы ре­комендуется ввести и в других структурах государственной администрации.

Каждая из указанных подсистем системы обучения в сфере публичной адми­нистрации непрерывно усовершенствуется. Поэтому необходимо объединить усилия академического состава университетов, предлагающих обучение по программам в сфере публичной администрации, ученых­исследователей из научно­исследовательских структур, проводящих изучение организации и функционирова­ния публичной администрации, а также известных специалистов­практиков в облас­ти публичной администрации.

Одной из ключевых проблем, которую необходимо поставить для решения пе­ред соответствующими органами государственного управления, является необходи­мость в условиях и предпосылках к управлению карьерой служащих государствен­ной администрации. Наличие системы карьерного роста в государственной админи­страции служит мощным мотиватором для профессионального стремления и инди­видуального развития каждого ее служащего. Основным методом оценки служащих в государственной администрации является аттестация. Оценка работы служащих государственной администрации имеет существенное значение как для эффектив­ной и результативной работы администрации, так и для карьерного развития госу­дарственных служащих и лиц, работающих в ней на основе трудовых правоотноше­ний. Аттестация служащих болгарской государственной администрации проводится на основе периодической оценки выполнения работы с помощью системы, введен­ной в Республике Болгария Постановлением Совета министров в 2002 г. [18]. Для установления качества и потенциальных возможностей служащих, оценивающие их руководители используют юридически регламентированные механизмы аттестации. В нормативных документах описаны принципы и правила аттестации. Целью атте­стации является как определение уровня профессиональной квалификации служа­щих, так и определение режима вознаграждения. Можно внести следующие реко­мендации в отношении усовершенствования системы карьерного роста служащих государственной администрации:

• преодоление «субъективизма» оценивающих руководителей при аттестации служащих;
• преодоление «политических назначений» при объявлении конкурсных долж­ностей;
• соответствие между вознаграждениями и реально достигнутыми служащими результатами.

В административной практике болгарской государственной администрации по­сле 2000 г. выявилась необходимость в создании и соблюдении ее служащими опре­деленных этических норм и правил поведения. Моральные ценности государственных служащих и лиц, работающих на основе трудовых правоотношений, представляют со­бой существенную необходимость и условие для эффективного функционирования государственной администрации. Почти во всех странах – членах Европейского союз уже приняты этические кодексы и кодексы поведения государственных служащих. Основное предназначение этих кодексов, которые не являются нормативными актами по смыслу действующей правовой системы, состоит в следующем:

• мотивация и направление поведения служащих;
• создание общественного доверия к администрации;
• предотвращение злоупотребления государственной службой.

Болгарский Кодекс поведения государственных служащих первоначально был утвержден приказом министра государственной администрации от 29.12.2000 г. В 2004 г. Совет министров принял новый Кодекс служащих государственной адми­нистрации [19]. Он расширил охват в отношении всех служащих государственной администрации и включил этические правила, касающиеся: взаимоотношений с гражданами, профессионального поведения, конфликтов интересов, взаимоотноше­ний с коллегами и личного поведения служащих государственной администрации.

С учетом специфики работы служащих МВР с полицейскими полномочиями, государственных служащих из МВР и судебных служащих из системы судебной вла­сти были разработаны и приняты Этический кодекс служащих МВР с полицейскими полномочиями [20], Этический кодекс поведения государственных служащих МВР [21] и Этический кодекс служащих судебной администрации [22].

Наблюдения за введением этических кодексов в структурах болгарской госу­дарственной администрации показывают, что они воспринимаются служащими ско­рее как «рекомендуемые документы». Чтобы внесенные в этические кодексы пра­вила стали работать, необходимо, чтобы их соблюдение было в интересах руководи­телей и не затрагивало бы их в неблагоприятном аспекте. Здесь очень важной явля­ется рекомендация более ясного описания санкций, полагающихся за невыполнение описанных в кодексах правил, и особенно – твердая решимость их соблюдать.

Профессионализм служащих болгарской государственной администрации яв­ляется основным фактором ее эффективного функционирования. Повышение про­фессионализма путем фокусирования усилий управляющих на совершенствовании систем обучения, карьерного роста и внедрении морально­этических норм будет способствовать целостному развитию государственной администрации. Таким обра­зом, будет повышено качество и результативность работы администрации и достиг­нута более высокая эффективность ее служащих.

1. Тълкуването на думата «ефикасен» (от френски език «efficace») в българския език означава «кой­то дава добри резултати; резултатен; успешен», а думата «ефективен» (от френски и латински език «effectif») означава «който довежда до резултат; действен» – вж. Речник на чуждите думи в българския език. – С., 2000. – с. 277.
2. Конституция на Република България – обн. ДВ. бр. 56 / 1991 г. с посл. изм. и доп.
3. Стратегия за изграждане на модерна държавна административна система на Република България – приета с Решение № 36 от 9 февруари 1998 г. на Министерски съвет на Република България.
4. Закон за администрацията – обн. ДВ. бр. 130 / 1998 г. с посл. изм. и доп.
5. Закон за държавния служител – обн. ДВ. бр. 67 / 1999 г. с посл. изм. и доп.
6. Стратегия за модернизиране на държавната администрация от присъединяване към интегри­ране – приета с Решение № 465 от 9 юли 2002 г. на Министерски съвет на Република България.
7. Стратегията за обучение на служителите в администрацията ­приета с Решение № 85 от 14 февруари 2002 г. на Министерски съвет на Република България.
8. Стратегия за управление на човешките ресурси в държавната администрация – одобрена на заседание на Министерския съвет на Република България на 20.07.2006 г.
9. Закон за Министреството на вътрешните работи – обн. ДВ. бр. 17 / 2006 г. с посл. изм. и доп.
10. Закон за Държавна агенция «Национална сигурност» – обн. ДВ. бр. 109 / 2007 г. с посл. изм. и доп.
11. Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България – обн. ДВ. бр. 35 / 2009 г. с посл. изм. и доп.
12. Закон за съдебната власт – обн. ДВ. бр. 64 / 2007 г. с посл. изм. и доп.
13. Вж. Димитров Д. Държавнослужебно право на Република България. Сиела. – С., 2010. – с. 291, 299.
14. Вж. Арабаджийски Н. Организация на публичната администрация в Република България. НБУ. – С., 2010. – с. 98.
15. Кодекс на труда – обн. ДВ. бр. 26 / 1986 г. с посл. изм. и доп.
16. Вж. Арабаджийски Н. Основи на публичната администрация. Обща част. Сиела. – С., 2005. – с. 151.
17. Вж. Арабаджийски Н. Развитие и перспективи на програмите по публична администрация в Ре­публика България. Годишник на Центъра по публична администрация на НБУ. – Том 4. – 2009.
18. Вж. Наредба за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация – обн. ДВ. бр. 54 /2 002 г. с посл. изм. и доп.
19. Кодекс на служителите в държавната администрация – обн. ДВ. бр. 53 / 2004 г.
20. Етичен кодекс на служителите от МВР с полицейски правомощия – въведен със Заповед рег. № I­231/24.10.2003 г. на министъра на вътрешните работи.
21. Етичен кодекс за поведението на държавните служители в МВР – утвърден със Заповед рег. № Iз­2013/8.11.2006 г. на министъра на вътрешните работи.
22. Етичен кодекс на служителите в съдебната администрация – приет от Висш съдебен съвет с решение по протокол №51/10.12.2008 г.