Образовательная политика Российской Федерации постсоветского периода в отношении трудностей в обучении и равенства образовательных возможностей

В статье рассматривается образовательная политика России постсоветского периода в отношении проблемы трудностей в обучении, образовательной неуспешности, равенства образовательных возможностей в общем образовании. Анализируются место данных вопросов в законодательстве и стратегических документах на разных этапах в период с 1992 по 2022 годы, изменения в актуальности задач и содержании предлагавшихся решений. Обсуждаются перспективы сохранения темы в повестке образовательной политики в текущих условиях.

Введение

Все страны стремятся повысить качество образования, формулируя это как главную цель образовательной политики. В обсуждении путей достижения данной цели и интерпретации самого понятия «качественное образование» сегодня на передний план выдвигается задача реализации образовательного потенциала каждого. Недоступность качественного образования рассматривается уже не в терминах невозможности включения в образовательный процесс или ограничений доступа к образовательным ресурсам, но как наличие учащихся, испытывающих трудности с освоением образовательных программ (с трудностями в обучении, неуспешных).

В свою очередь в современных подходах образовательная неуспешность, трудности в обучении связываются с наличием определенных обстоятельств, препятствующих реализации потенциала ребенка. Важным   в этом плане становится понятие  «справедливость» (equity) образования [38]. Справедливые системы образования – это те, которые гарантируют, что реализация образовательного потенциала не является результатом личных и социальных обстоятельств, включая такие факторы, как пол, этническое происхождение, статус иммигранта, особые образовательные потребности [38]. Возможность достижения равно высоких академических результатов учениками из разных групп (социальных, этнических и др.) в современном мире становится ключевым критерием эффективной системы образования [38].

Соответственно, в политике обеспечения качественного образования для всех акцент делается на группах учащихся, которые могут подвергаться риску неуспеваемости или сталкиваются с трудностями в освоении образовательных программ, предусматриваются институциональные механизмы и программные меры обеспечения справедливости [4; 35; 38; 39].

В данной статье мы стремимся ответить на вопрос, как темы трудностей детей в обучении, образовательной неуспешности, справедливости образования рассматривались в национальной политике в области общего образования в Российской Федерации в последние 30 лет.

В отдельных исследованиях трансформации российского образования в постсоветский период [9; 30; 34; 36; 40] изучались некоторые аспекты политики в области образовательного неравенства, управления качеством общего образования в постсоветской России, но непосредственно в такой постановке или применительно к указанному историческому периоду эти вопросы не были предметом целенаправленного изучения.

Методология

Мы изучали образовательную политику в России на государственном уровне в постсоветский период (с 1992 года), применяя институциональный, исторический подходы и методы критического политического анализа [41].

Мы использовали основные документы образовательной политики: нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сектора и типы организаций; документы стратегического планирования и др. с 1992 по 2022 годы. Отбор источников осуществлен с использованием справочных правовых систем: КонсультантПлюс, Гарант.

Документы анализировались в соответствии с их хронологической последовательностью на предмет представленности и характера раскрытия в них тем трудностей в обучении, образовательной неуспешности, справедливости в образовании. В каждом документе осуществлялся поиск слов, словосочетаний, предложений, отражающих данную тематику. Затем выявлялись   преемственность и различия в представлении и раскрытии тем между документами.

Нас интересовали следующие вопросы:

Как в образовательной политике рассматриваемого периода были представлены вопросы трудностей в обучении, образовательной неуспешности, равенства возможностей детей в получении качественного  общего образования?

Какие категории детей выделялись в качестве групп риска ограничения доступности качественного  общего образования и образовательной неуспешности?

Какие системные механизмы и меры использовались для профилактики и коррекции трудностей в обучении, снижения рисков неуспешности и обеспечения равных возможностей получения качественного образования?

Результаты

В государственной образовательной политике 90-х годов, сконцентрированной на вопросах деидеологизации, вариативности и автономии, вопросы образовательной успешности и равенства образовательных возможностей находились на периферии внимания. Во второй половине 90-х годов формулируется задача «повысить качество образования», однако акцент делается не на различиях в доступности качественного образования или проблемах с достижением определенного уровня качества, а на обеспечении «нового качества», соответствующего меняющимся запросам граждан и общества, прежде всего, через обновление содержания [13].

Меры преодоления трудностей в обучении связываются, прежде всего, с психолого-педагогической и медико-социальной помощью детям, что отражено в постановлении Правительства Российской Федерации от 31.07.1998 № 867 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи»; приказе Министерства образования Российской Федерации от 22.10.1999 № 636 «Об утверждении положения о службе практической психологии в системе Министерства образования Российской Федерации». Это направление сохраняет свою значимость на протяжении всего рассматриваемого периода.

Наличие барьеров доступности качественного образования, различий/разрывов в качестве образования для определенных категории детей, в т.ч. связанных с социально-экономической дифференциацией, местом жительства, признается в документах образовательной политики с начала 21 века с последовательным усилением внимания к проблеме [17]. Соответственно, и задача обеспечения равных возможностей получения полноценного образования независимо от материального достатка семьи, места проживания, национальной принадлежности и состояния здоровья оформляется как одна из наиболее значимых в Концепции модернизации образования до 2010 года, первых федеральных целевых программах развития образования (ФЦПРО), национальном проекте «Образование» [28]. Для достижения этих целей использовались такие меры, как улучшение материальных условий обучения детей и развитие школьного транспорта в сельских школах, создание доступной образовательный среды и дистанционного образования для детей с ограниченными возможностями здоровья [17; 21].

Следующий этап государственной политики относится к началу второго десятилетия 21-го века. Его векторы заданы национальной образовательной инициативой «Наша новая школа», содержащей буквально «кредо» инклюзивной школы: «Новая школа – это школа для всех» [11]. В ФЦПРО на 2011–2015 годы в качестве проблем, требующих внимания, фиксировался «неравный доступ к качественному образованию, являющийся одним из факторов, усугубляющих складывающееся социальное неравенство», а «уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан независимо от местожительства, социального и имущественного статуса и состояния здоровья» был определен в качестве ключевого целевого индикатора Программы [18]. Состав используемых мер в ФЦПРО и проекте модернизации региональных систем общего образования остается в целом тем же (развитие инфраструктуры, транспортного обеспечения, дистанционного обучения и школьных библиотек с особым вниманием к сельским школам, детям с ОВЗ и инвалидам) [16].

Важнейшим событием данного этапа и всего рассматриваемого периода стало принятие в 2012 году нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В нем были более обстоятельно прописаны полномочия и механизмы обеспечения общедоступности образования, сделаны существенные шаги по институционализации особых прав и специальных условий обучения детей с ОВЗ, помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации.

С 2012 г. впервые в фокусе внимания государственной образовательной политики возникает проблема наличия школ с низкими результатами, связанная с социальными особенностями контингента [3; 23; 31]. Медленно, но последовательно запускаются меры регионального уровня по поддержке школ, работающих в сложных социальных условиях, школ с низкими образовательными результатами [19; 20; 29]. Очередная актуализация темы происходит во второй половине второго десятилетия 21 века в контексте сформировавшегося дискурса усиления роли образования в развитии человеческого капитала, признания, значимости успешности каждого ребенка для страны с ограниченной численностью населения [2; 5]. Пиком развития этого направления стал федеральный проект, ориентированный на школы с низкими образовательными результатами, реализованный с 2020 по 2022 годы [10].

К началу третьего десятилетия рассматриваемая линия представлена в секторах оценки деятельности органов управления образованием, методической службы, организации внеурочной деятельности, дополнительного образования [7; 15; 25]. Тема помощи детям, испытывающим трудности в обучении, в освоении образовательных программ, становится центральной и обстоятельно проработанной в новых документах, регулирующих работу структур и специалистов службы практической психологии в образовании [8; 24; 26].

На протяжении всего рассмотренного периода состав групп риска ограничений доступа к качественному образованию меняется: дети сельских и отдаленных территорий, дети малочисленных и коренных народов, дети-инвалиды и дети с ограниченными возможностями здоровья, дети из малообеспеченных, из социально неблагополучных семей, дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Однако ни на одном из этапов политика не охватывает все группы, она также не включает детей из семей мигрантов. Доминирующий дискурс носит преимущественно негативный характер [12].

В наибольшей степени последовательной и институционализированной является политика в отношении детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, детей из сельской местности. В наименьшей степени – в отношении детей из малообеспеченных семей. Группа детей коренных и малочисленных народов, включенная в орбиту политики в начале 2000-х годов, в последующем не рассматривается как целевая группа политики. Наблюдается ослабление внимания к учету культурных и языковых особенностей детей, влияющих на их образовательную успешность.

Само представление о разнообразии категорий детей и их потребностей в образовании и важности его учета в образовательной политике противоречиво артикулировано в политических документах. Указание на разные потребности и интересы детей широко распространено, однако концептуально тема разнообразия (diversity) изначально не интегрирована в российскую образовательную повестку и на данном этапе все больше интерпретируется в негативном ключе как элемент политики глобализации, чуждая ценность.

Рамка образовательной инклюзии используется в узкой трактовке только для категории детей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов. Современное расширенное толкование инклюзии, акцентирующее внимание не на интеграции отдельных групп, а на достижении всеми детьми качественного образования за счет учета их индивидуальных особенностей, не получило официального признания.

Проекты и программы не включали мер, направленных на поддержку уязвимых групп, испытывающих трудности в обучении, в преодолении трудностей и достижении высоких образовательных результатов, например, помощь при подготовке к школе, дополнительные занятия, программы «второго шанса», компенсирующего обучения.

Что касается основных направлений институционализации механизмов обеспечения равных возможностей получения качественного образования, то в части образовательных стандартов следует отметить институционализацию адаптивных образовательных программ и утверждение ФГОС ОО обучающихся с ОВЗ [32].

В направлении подготовки и профессионального развития учителей Федеральный стандарт высшего образования – бакалавриат по направлению «Педагогическое образование» – не включает развернутых требований к подготовке педагога к работе с учащимися в классе с учетом различий возможностей в освоении образовательных программ. Формулируются скорее общие ожидания в отношении способности педагога использовать в профессиональной деятельности технологии, необходимые для индивидуализации обучения, в том числе обучающихся с особыми образовательными потребностями. В свою очередь профессиональный стандарт педагога довольно определенно ориентирует на использование специальных подходов и технологий «в целях включения в образовательный процесс всех обучающихся», в том числе с особыми потребностями в образовании: для которых русский язык не является родным; с ограниченными возможностями здоровья, социально уязвимых, попавших в трудные жизненные ситуации, детей-мигрантов, детей-сирот, детей с девиациями поведения, детей с зависимостью [22]. За исключением программ привлечения педагогов в школы в сельской местности («Земский учитель» и региональные инициативы) системные меры по поддержке педагогов, работающих с детьми с рисками образовательной неуспешности и с трудностями в обучении, не были реализованы, при том, что эта тема была обозначена в Указе Президента 2012 года [31].

В системе финансирования образовательных организаций закреплены особенности, связанные с сельскими малокомплектными школами, детьми с ограниченными возможностями здоровья, школами-интернатами для детей малочисленных и коренных народов, но не нашли свое отражение особенности социального состава учащихся школ, уровни депривации территорий и др., которые считаются общепризнанными в мире [39; 42].

В системе оценки качества введение ЕГЭ на определенном этапе стало важным инструментом обеспечения равных возможностей получения высшего образования и поддержки образовательной мобильности, но имело противоречивые последствия с точки зрения обеспечения качества образования уязвимых групп и разрывов в образовательных достижениях учащихся из разных социальных групп на уровне школы.

В части модели дифференциации школ и образовательных треков российская система образования начала в 90-е годы с усиления сегрегации и селекции, но затем двинулась в сторону сокращения этих элементов в системе (отказ от выделения типов общеобразовательных организаций (гимназии, лицеи и т.п.), привязка выбора школы к месту жительства), не дойдя при этом до использования механизмов позитивной дискриминации.

Слабым местом образовательной политики на протяжении всего рассмотренного периода остается дефицит данных, отражающих различия в качестве образования для различных групп учащихся. На предыдущем этапе значимым стимулом для обращения внимания на проблему образовательной неуспешности и различий в качестве образования стало участие России в международных сравнительных исследованиях качества образования и анализ результатов, прежде всего, по показателям доли детей, не достигающих базового уровня функциональной грамотности, а также различий в качестве образования между группами детей из семей с разным социально-экономическим статусом [1; 14].

В условиях выхода России из международных исследований качества образования актуальным является сохранение в текущей системе оценки качества фокусировки на группах учащихся и школах с низкими результатами в сложных социальных контекстах. Существенным условием сохранения темы в повестке образовательной политики является включение в состав собираемых национальной системой оценки качества образования данных и структур показателей социально-экономического статуса обучающихся. В представлении данных национальных и региональных мониторингов качества образования отсутствуют разрезы анализа по категориям учащихся, позволяющие сделать вывод о различиях в образовательных результатах, связанных с особенностями данных групп.

В настоящее время в России наблюдается изменение вектора образовательной политики и отход от общемировых стандартов в сторону внимания к национальным традициям, идентичности, суверенности. При этом процесс выработки собственных стандартов эффективности, успешности и критериев оценки пока не завершен. «Вхождение Российской Федерации в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования» сохраняется в качестве целевого ориентира национального проекта «Образование».

Утвержденная в 2022 году Концепция «Школа Министерства просвещения Российской Федерации» рассматривается как механизм реализации базового принципа системы российского образования, сформулированного Президентом Российской Федерации В.В. Путиным: «Справедливость, то есть доступность качественного образования для каждого ребенка в соответствии с его интересами и способностями, причем независимо от того, где он живет – в городе или деревне, в Москве или любом другом регионе страны, независимо от того, где учится – в государственной школе или частной, и, конечно, независимо от социального статуса и доходов родителей» [6].

Различия в качестве образования в Концепции связываются с неоднородностью подходов к организации образовательной среды, разным уровнем профессиональной компетентности учителей, разнообразием программного и учебно-методического обеспечения, дефицитом отдельных групп педагогических кадров (логопед, дефектолог, психолог и др.), а ключевым решением видится «формирование единого образовательного пространства, в котором школы функционируют в соответствии с едиными требованиями к содержанию обучения, воспитательной работе, профориентации и развитию детей с разными потребностями и интересами, к средовым условиям развития ребенка и трудовой деятельности педагога» [6]. Продвижение единых учебников и федеральной образовательной программы также обосновывается как мера по обеспечению равных возможностей учащихся. Данный подход, с нашей точки зрения, акцентирует внимание скорее на выравнивании доступа к ресурсам, чем на равенстве в достижении качественных образовательных результатов. Достижение однородности условий, на наш взгляд, должно сочетаться с вниманием к сохраняющейся неоднородности контингента, востребующей дифференциацию условий, использование разнообразных методов и контента, учитывающих особенности различных групп учащихся.

Заключение

Обеспечение равных возможностей получения качественного образования, сокращение доли детей, испытывающих трудности в освоении образовательных программ, признаются во всем мире ведущими задачами политики в сфере общего образования.

Мы провели анализ образовательной политики России постсоветского периода в отношении проблемы трудностей в обучении, образовательной неуспешности, справедливости в  общем и дополнительном образовании.

Наш анализ концентрировался на федеральной политике, что позволило сформулировать выводы в отношении общих для страны норм и трендов. Но он имеет и ограничение, поскольку основные полномочия в сфере основного общего и дополнительного образования переданы на региональный и муниципальный уровни, где можно найти особенности, выходящие за рамки общенациональных векторов. Мы также фокусировались на области целеполагания и институционализации политики, не рассматривая практику применения норм законодательства, реализации планов и конкретных мероприятий, внедрения конкретных решений, и не приводим данные об их результативности и эффективности. Эти сюжеты мы рассматриваем в качестве перспективных для продолжения наших исследований.

Проведенный анализ показал, что в образовательной политике постсоветского периода задача обеспечения доступности качественного общего и дополнительного образования независимо от социального положения и места жительства ставится с начала 21 века и занимает значимое место на всех последующих этапах. Наиболее последовательно и масштабно политика проводилась в отношении детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, детей из сельской местности. С 2013 года в фокусе внимания политики оказываются учащиеся из семей с низким социально-экономическим статусом и школы, в которых они концентрируются, однако институциональное оформление этого направления не завершено. Снизился первоначально более высокий уровень внимания к учащимся – представителям коренных и малочисленных народов. Образовательные возможности детей из семей мигрантов не стали предметом внимания на государственном уровне.

Процесс институционализации механизмов обеспечения равных возможностей получения качественного образования был запущен, но   охватил с разной  глубиной   значимые сектора (содержание образования, финансирование, кадровая политика, система оценки качества, система психолого-медико-социального сопровождения).

На всем рассматриваемом отрезке времени в политике преобладает «слабая трактовка» темы равенства образовательных возможностей и справедливости в образовании – возможность доступа к ресурсам, учет особенностей групп учащихся [33]. Меры преодоления трудностей в обучении связываются, прежде всего, с психолого-педагогической и медико-социальной помощью детям, в последние годы – с методической поддержкой учителей. При том, что вопрос разрывов в уровне образовательных результатов разных групп учащихся так или иначе затрагивается, задач и мер как по профилактике его возникновения, так и по сокращению практически не формулируется. Социальные факторы риска возникновения трудностей в обучении, образовательной неуспешности остаются без должного внимания. Проблема трудностей в обучении продолжает рассматриваться скорее как локализованная на уровне школы, где учителя и родители перекладывают ответственность друг на друга, чем затрагивающая систему в целом и социокультурные контексты ее функционирования, выстраивающая баланс ответственности между органами власти и управления всех уровней.

Продвижение «сильной трактовки» равенства образовательных возможностей (иметь всем высокие результаты), концепта справедливого образования является, на наш взгляд, перспективной задачей и отвечает национальным интересам страны, ее традициям, как культурным, так и педагогическим.

1. Анализ резильентности российских школ. Федеральный институт оценки качества образования, 2020 [Электронный ресурс]. URL: https://fioco.ru/Media/Default/Documents/%D0%A8%D0%9D%D0%9E%D0%A0/%D0%90%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D0%B7%20%D1%80%D0%B5%D0%B7%D0%B8%D0%BB%D1%8C%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8%20%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%85%20%D1%88%D0%BA%D0%BE%D0%BBpdf (дата обращения: 23.07.2023).
2. Двенадцать решений для нового образования. Доклад центра стратегических разработок и Высшей школы экономики [Электронный ресурс]. М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2018. URL: https://www.hse.ru/data/2018/04/06/1164671180/Doklad_obrazovanie_Web.pdf (дата обращения: 10.06.2023).
3. Доклад «Развитие сферы образования и социализации в Российской Федерации в среднесрочной перспективе». Доклад экспертной группы [Электронный ресурс] // Вопросы образования. 2013. № 1. С. 6–58. URL: https://vo.hse.ru/article/view/15513/ (дата обращения: 10.06.2023).
4. Исаев Е.И., Косарецкий С.Г., Михайлова А.М. Зарубежный опыт профилактики и преодоления школьной неуспеваемости у детей, воспитывающихся в семьях с низким социально-экономическим статусом // Современная зарубежная психология. 2019. Том 8. № 1. С. 7–16. DOI:10.17759/jmfp.2019080101
5. Как сделать образование двигателем социально-экономического развития? / Под ред. Кузьминова Я.И., Фрумина И.Д., Сорокина П.С. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. 284, [4] с.
6. Концепция проекта «Школа Минпросвещения России» от 8.04.2022 № ПК-1вн [Электронный ресурс]. URL: https://smp.edu.ru/concept/ (дата обращения: 23.07.2023).
7. Концепции развития дополнительного образования детей до 2030 года / Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.03.2022 № 678-р.
8. Концепция развития психологической службы в системе образования в Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Минобрнауки России от 19.12.2017).
9. Косарецкий С.Г., Груничева И.Г., Гошин М.Е. Образовательная политика России конца 1980-х – начала 2000-х годов: декларации и практическое влияние на неравенство в общем образовании // Мир России. 2016. С. 115–134.
10. Методика выявления общеобразовательных организаций, имеющих низкие образовательные результаты. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 19.08.2020 № 847.
11. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» от 04.02.2010 № Пр-271 [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/902210953