Роль Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних

Работа направлена на прояснение роли Уполномоченного по правам ребенка в системе гарантий реализации и защиты прав несовершеннолетних. Отмечено, что в современной науке сложилось понимание того, что представляет собой система гарантий по своей сути — важнейший элемент правового статуса несовершеннолетнего. Вместе с тем нет единого подхода к тому, что представляет собой указанная система по своей структуре, при этом предложены ее классификации. В связи с этим в целях исследования роли Уполномоченного по правам ребенка в системе гарантий использованы две классификации, на наш взгляд, в большей степени раскрывающие особенность работы данного института. Для решения задач исследования дана общая характеристика некоторых элементов правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, а также практики его взаимодействия с иными субъектами права в системе гарантий прав несовершеннолетних. Представлены некоторые результаты деятельности института Уполномоченного по правам ребенка, убедительно доказывающие значимость его работы в обеспечении реализации, защиты прав и законных интересов, а при необходимости — содействия в восстановлении нарушенных прав ребенка. Отмечено, что институт Уполномоченного по правам ребенка играет в данной системе одну из значимых ролей, поскольку не только аккумулирует в своих руках актуальные проблемы в сфере детства, но и предлагает их решения, носящие межведомственный характер.

Введение

Правовой статус человека и гражданина, включая несовершеннолетнего, представляет собой комплексный институт, важными элементами которого являются не только права, свободы и обязанности лица, но и система гарантий по их реализации. С.А. Авакьян определяет гарантии прав и свобод человека и гражданина как систему материальных, организационных, духовных и правовых условий и предпосылок, делающих реальностью осуществление основных прав и свобод, исполнение обязанностей человека и гражданина и обеспечивающих их охрану от незаконных ограничений и посягательств [1].

Схожая позиция у А.С. Мордовец о том, что гарантии — это система социально- экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих личности равные возможности для осуществления своих прав, свобод и интересов [18].

Справедлива позиция Д.О. Тепловой о том, что гарантии нужны не сами по себе, они призваны обеспечить благоприятные условия, при которых закрепленные в правовых актах нормы стали бы основой фактического положения каждого человека [22].

Важность гарантий защиты прав и законных интересов человека как механизма, позволяющего фактически реализовать права и свободы, а в случае их нарушения восстановить, не вызывает сомнение.

Институт Уполномоченного по правам ребенка (далее — УПР) является одним из элементов указанной системы.

Следует отметить, что данный институт в мировой правозащитной системе относительно новый. Впервые он появился в Норвегии в 1981 году, а в дальнейшем получил последовательное закрепление в Коста-Рике, Канаде, Новой Зеландии, Австрии, Гватемале, Колумбии, Португалии, Швеции, Венгрии, Исландии, ЮАР, Испании, Румынии, Бельгии, России, Боливии, Македонии, Никарагуа, Литве, Польше, Великобритании, Дании, Греции, Словении, Бангладеше, Ирландии, Сербии, Кипре, Боснии и Герцеговине, Эстонии, Нидерландах, Франции, Италии и др. странах. В нашей стране история становления института УПР началась в 1998 году, когда он в качестве пилотного проекта был введен в пяти субъектах Российской Федерации: г. Санкт-Петербурге, Волгоградской, Калужской, Новгородской, Свердловской областях [12].

Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 01.09.2009 № 986 учрежден институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [23].

С 2009 года каждый из субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливал правовую форму для деятельности УПР. Это выразилось в том, что статус УПР определялся различными по юридической силе нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (в 65 регионах приняты законы, в 20 — подзаконные акты).

Сформировалось несколько организационно-правовых моделей деятельности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: должность государственной гражданской службы при руководителях регионов; государственная должность без образования юридического лица (государственного органа); государственная должность в государственном органе УПР в субъекте Российской Федерации; государственная должность в отдельном государственном органе УПР [15].

В каждом из российских регионов устанавливался свой перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность уполномоченного по правам ребенка, среди них цензы гражданства, возраста, высшего образования, наличие опыта работы в области защиты прав и законных интересов ребенка; создаются разные условия материального, технического, финансового, организационного обеспечения деятельности УПР. Ключевым моментом в становлении института УПР стало принятие по инициативе Президента Российской Федерации Федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 501-ФЗ) [26]. Федеральный закон № 501-ФЗ не только определил особенности правового положения, основные задачи и полномочия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, но и закрепил единые подходы к деятельности УПР в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время имеется ряд исследований, касающихся не только истории возникновения данного института в зарубежных странах и России, но и анализирующих правовой статус УПР [11], а также его взаимодействие с другими организациями и системами [20].

Вместе с тем комплексного исследования, касающегося роли УПР в системе гарантий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, пока не проведено.

Изучение роли УПР в системе гарантий имеет не только научное, но и практическое значение. Прежде всего для граждан, которые не всегда понимают правовые пределы полномочий УПР. Это выражается, например, в том, что заявители считают возможным не соглашаться с решением суда и апеллировать к Уполномоченному как к последней инстанции. Не менее важно прояснить значение данного института для иных субъектов правозащитной системы, например, адвокатов, которые порой воспринимают УПР как своего личного помощника в адвокатской деятельности, для органов опеки и попечительства в части максимального сотрудничества в защите прав несовершеннолетних, прежде всего, самых уязвимых категорий.

Цель данного исследования — выявить роль института УПР в системе государственных гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и его взаимодействие с субъектами правозащитной системы в нашей стране.

Практические перспективы исследования состоят в том, что оно сможет помочь всем заинтересованным субъектам права максимально эффективно использовать возможности УПР в сфере защиты прав несовершеннолетних, оказания помощи семьям, воспитывающим детей.

Методология и результаты исследования роли института Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных гарантий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних

Методология. Посредством методов анализа и синтеза изучена проблема классификаций гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. На основе системного метода раскрыта целостность механизма государственных гарантий, а также показаны связи ее элементов между собой.

Указанные инструменты дополнены формально-юридическим методом, при помощи которого изучен правовой статус УПР, определены его важнейшие особенности, что, в свою очередь, позволило определить место и значение данного института в системе гарантий защиты прав детей. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить УПР с другими институтами в механизме государственных гарантий защиты прав несовершеннолетних для выявления сходства и различия между ними.

В целом выбранная методология помогла ответить на вопрос о роли, какую играет УПР в указанной выше системе государственных гарантий. Проблемы классификации гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних. В самом общем виде классификация представляет систему взаимосвязанных классов. Вместе с тем существует ряд определений классификации либо как процесса, либо как результата. Для обозначения классификации как процесса можно употреблять термин «классифицирование», как результата — «классификация» [17].

При отсутствии в юридической науке единого мнения о том, что собой представляет система (структура) гарантий защиты прав личности, можно предложить рассмотреть ее классификации, так как их анализ и последующее применение помогут уточнить место и взаимодействие УПР с другими институтами.

Д.О. Теплова, анализируя конституционные гарантии прав личности в нашей стране, дает общую характеристику подходов к проблеме гарантий и их классификаций, предлагаемых отечественной юридической наукой [22].

Исследователь определила ряд научных подходов к проблеме гарантий, в рамках которых последние представляют собой либо самостоятельный элемент правовой системы, либо форму определенной общности конституционных норм, либо явление, охватываемое категорией, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации, не тождественной с мерами правовой охраны, правовой защиты и юридической ответственностью [22].

Каждый из подходов к пониманию системы гарантий обуславливает их классификацию. Чаще всего их дифференцируют с позиции правового статуса личности, выделяя общие, специальные (юридические), по способу изложения в нормативно-правовых актах — простые, сложные и смешанные институционные гарантии; по сфере действия — внутригосударственные и международные [2].

Общие гарантии одни исследователи определяют как совокупность экономических, политических и других факторов, создающих благоприятные условия для фактической реализации прав личности [18]; другие — как сам конституционный строй, основанный на неуклонном соблюдении конституции, неотчуждаемом, естественном праве и общепризнанных принципах, нормах международного права [3].

Специальные (юридические) гарантии представляют систему правовых норм, закрепляющих права, свободы и обязанности человека и гражданина и обеспечение их реализации всей правоохранительной деятельностью государства, общественно-политическими организациями, их должностными лицами и самой личностью, которые, в свою очередь, одними специалистами делятся на обеспечивающие реализацию (определяют пределы правовых свобод, их конкретизацию в законодательстве, процессуальные формы их реализации, юридические факты) и обеспечивающие защиту (представляют механизмы и институты защиты прав и свобод) [28]; другими специалистами — на гарантии охраны прав человека, квалифицированную юридическую помощь человеку, защиту прав, организационные гарантии [2]. При этом некоторые исследователи организационные гарантии включают не в юридические, а в общие либо выделяют их в самостоятельную группу гарантий наряду с общими и юридическими [2].

Простые гарантии — система средств и условий, закрепляемых в правовых нормах и обеспечивающих охрану и защиту прав личности четко определенного вида.

Сложные гарантии — система средств и условий, закрепляемых в правовых нормах и обеспечивающих защиту не только прав личности, но и социальной организации.

Смешанные гарантии — система средств и условий, закрепляемых в правовых нормах и осуществляющих охрану и защиту одновременно и экономических, и политиче ских, и гражданских, и других прав и свобод человека и гражданина, а также и их социальных организаций [18].

Внутригосударственные гарантии — система норм материального и процессуального национального права страны, которые, в свою очередь, дифференцируют на гарантии:

• реализации прав и свобод (правовые нормы, закрепляющие механизм осуществления прав и свобод);
• защиты и восстановления нарушенных прав и свобод (правовые нормы, определяющие деятельность государственных органов, должностных лиц, негосударственных организаций и учреждений, осуществляющих функции защиты прав и свобод личности), которые, в свою очередь, можно разделить на досудебные и судебные.

Международные правовые гарантии — совокупность мер в соответствии с международными договорами в сфере прав человека, ратифицированными государством [29].

Предлагаемые исследователями классификации и виды гарантий защиты прав личности, в том числе несовершеннолетних, позволяют определить место УПР в механизме защиты прав детей.

Место и роль Уполномоченного по правам ребенка в системе гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Можно согласиться с В.А. Рудковским, Т.В. Хо- даревой о том, что в нашей стране сформировалась и функционирует достаточно развитая инфраструктура, уполномоченная защищать права человека [21].

Следует отметить, что в институциональном аспекте система защиты прав и свобод личности представляет собой сложный механизм. В него в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации [13], прежде всего, как гарант прав и свобод человека и гражданина входит Президент Российской Федерации. Большое значение в указанном механизме имеют иные органы государственной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные и судебные органы, институты Уполномоченных по правам человека, Уполномоченных по правам ребенка, а также некоторые другие структуры.

Правовой статус УПР представляет систему правовых норм, которые определяют порядок его формирования (назначение или выборы), задачи и направления деятельности, полномочия по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, срок их осуществления, ответственность.

В рамках данной работы не стоит задача дать правовую характеристику всех элементов правового статуса УПР. Вместе с тем в целях нашего исследования следует обратить внимание на направления деятельности, а также некоторые задачи и полномочия УПР.

Статья 2 Федерального закона № 501-ФЗ устанавливает, что деятельность Уполномоченного:

• направлена на обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами;
• дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов детей, не отменяет полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов детей, и не влечет за собой пересмотра таких полномочий [26].

Принципиальным является то, что УПР, являясь дополнительной гарантией в системе защиты прав несовершеннолетних и не подменяя деятельность государственных органов и их должностных лиц, выявляет в деятельности последних факты нарушения прав и законных интересов ребенка. Это, в свою очередь, обусловливает задачи и полномочия федерального Уполномоченного, определенные в статьях 5, 6, 7, 9, а также региональных — в статье 13 Федерального закона № 501-ФЗ и законах субъектов Российской Федерации об Уполномоченных по правам ребенка [6; 7; 10; 14; 26].

На наш взгляд, одними из важных являются задачи, связанные с обеспечением защиты прав и законных интересов детей, предупреждением их нарушения, а также содействием восстановлению нарушенных прав.

Основными инструментами решения указанных задач и, соответственно, реализации полномочий УПР являются мониторинг и анализ эффективности функционирования механизмов реализации, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, образовательными и медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, и должностными лицами, а также его работа с обращениями граждан.

Ежегодно в соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона № 501-ФЗ Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка проводит мониторинг, в том числе деятельности учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также органов опеки и попечительства; межведомственного взаимодействия субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений; функционирования служб школьной медиации (примирения); досуга и занятости детей, не охваченных организованными формами отдыха и оздоровления; качества оказания паллиативной помощи детям в Российской Федерации и т.д.

К проведению мониторинга Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка привлекает представителей профильных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, сотрудников органов прокуратуры, внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и т.д.

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка информацию о нарушениях (например, в сфере имущественных прав, охраны здоровья, социального обеспечения, образования и т.п.), выявленных в ходе мониторинга, направлял главам регионов, а также руководителям профильных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, указывая причины системных нарушений законодательства и давая рекомендации по их устранению. В ряде случаев, по информации глав субъектов Российской Федерации, приняты решения управленческого характера (например, увольнение директоров учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) [5].

Порядок рассмотрения обращений закреплен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ) [24].

В 2021 году в адрес федерального Уполномоченного поступило на 2% больше обращений, чем в прошлом (2021 год — 9475). По информации региональных уполномоченных, количество обращений, направленных в их адрес в отчетный период, возросло на 4,1% (2021 год — 77002). Таким образом, институтом УПР рассмотрено 86477 обращений, затрагивающих права несовершеннолетних во всех сферах их жизнедеятельности [5]. Однако лишь часть из них может считаться поступившей в соответствии с полномочиями УПР. Это обусловлено тем, что заявитель, направляя обращение к нему, по сути, игнорирует те органы власти, к полномочиям которых относится решение вопросов.

С учетом данных обстоятельств УПР может принять решение либо в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона № 59-ФЗ в течение семи дней со дня регистрации направить письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в его компетенцию, в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением об этом гражданина, либо на основании пункта 2 части 1 статьи 10 Федерального закона № 59-ФЗ, пункта 1 части 3 статьи 6 Федерального закона № 501-ФЗ запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия [26].

В первом случае Уполномоченный может запросить у государственного органа или должностного лица информацию о результатах рассмотрения обращения гражданина, во втором — в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 6 Федерального закона № 501-ФЗ направить в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и законных интересов детей, мотивированные предложения, содержащие рекомендации по устранению выявленных нарушений, а также о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов детей, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации [26].

Имеются случаи, когда заявитель, полагая, что права ребенка нарушены, ошибочно дает оценку принятым органами власти решениям, требует от Уполномоченного незамедлительного принятия мер в защиту прав ребенка. По таким обращениям у органов власти и их должностных лиц также могут быть запрошены дополнительные материалы для объективного рассмотрения и по итогам проведенной работы направляется ответ заявителю с разъяснением законодательства.

Обращаясь к УПР, ряд граждан просят его принять участие в судебном процессе по гражданским делам, чаще всего вступить в него на стадии обжалования решения суда в апелляционном или кассационном порядке.

Действительно, пункт 5 части 1 статьи 6 Федерального закона № 501-ФЗ дает право Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в целях защиты прав и законных интересов детей принять участие в судебном разбирательстве по гражданским делам [26]. Однако такое участие возможно, во-первых, по собственной инициативе Уполномоченного при Президенте Российской Федерации, во-вторых, им дается только заключение. Последнее не тождественно представительству в гражданском процессе, в том числе работе адвоката, деятельность которого регулируется Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [27]. Кроме того, вышеуказанная норма может быть реализована с учетом порядка, определенного статьей 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, то есть Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка вступает в дело до принятия решения судом первой инстанции [4]. За время работы Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка сложилась практика дачи им заключения в защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего в суде первой инстанции. Одним из таких примеров является защита в суде права жить и воспитываться в семье двух несовершеннолетних. Весной 2022 года в ночное время 14-летняя девочка во сне травмировала 12-летнюю сестру. Прибывшие на место медики зафиксировали этот факт. Органы опеки и попечительства рекомендовали отцу несовершеннолетних временно поместить пострадавшую девочку в социально-реабилитационный центр. В свою очередь, старшая дочь была направлена на обследование в Республиканскую клиническую психиатрическую больницу, а затем, по решению суда, в Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей на срок до 30 дней. Однако отец смог забрать ее уже через три недели после прохождения курса реабилитации и положительной оценки ее поведения.

В это время органы опеки и попечительства направили в суд иск о лишении отца сестер родительских прав, который, по их мнению, уклонялся от выполнения обязанностей по воспитанию детей. Вышеуказанный гражданин обратился к федеральному Уполномоченному за содействием в защите прав своих дочерей жить и воспитываться в кровной семье. На запрос Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка представлены документы, из которых следовало, что девочки посещают общеобразовательную и художественную школы, участвуют в различных творческих конкурсах, становятся их победителями, всегда вежливы, опрятно одеты и воспитаны. Отзывы об отце тоже положительные: педагоги образовательных учреждений, где учатся дети, отмечают его заинтересованность и активное участие в жизни дочерей, а отношения в семье характеризуют как теплые и доверительные.

Учитывая данные обстоятельства, нормы семейного законодательства, а также пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 44, в котором разъяснено, что уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их здоровье, о физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, обучении [19], Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка направил в суд заключение, указав, что требование о лишении отца родительских прав необоснованно и не отвечает интересам несовершеннолетних. Оно было приобщено к материалам гражданского дела и учтено судом, а иск органов опеки и попечительства отклонен [16].

Справедливости ради следует также отметить, что пункт 4 части 1 статьи 6, пункт 4 части 3 статьи 13 Федерального закона № 501-ФЗ предоставляют право федеральному и региональным УПР обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту Российской Федерации, нарушают права и законные интересы детей, создают препятствия к реализации их прав и законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности [26].

Однако институт УПР не часто использует данное право, в том числе потому, что большинство нарушений прав несовершеннолетних со стороны органов власти и их должностных лиц удается устранить в досудебном порядке, в том числе во взаимодействии с органами прокуратуры. Важно отметить, что возможность УПР давать заключение в суде по гражданским делам или обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий органов власти, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также должностных лиц не отождествляет УПР с судебными органами. Статья 118 Конституции Российской Федерации закрепляет, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом [13], обжаловать решение суда можно только в судебном порядке, предусмотренном законодательством.

Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон № 501-ФЗ не наделяет УПРП полномочиями, которыми обладают органы государственной власти (например, принятие нормативных правовых актов), или мерами реагирования (такие как протест на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина, представление об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона), которые есть у органов прокуратуры в соответствии со статьями 22-25.1, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [25].

Вместе с тем Уполномоченный при Президенте Российской Федерации, являясь частью команды главы российского государства, региональные уполномоченные по правам ребенка, взаимодействуя с органами власти, институтами гражданского общества (общественные объединения, деятельность которых связана с оказанием помощи детям и семьям, воспитывающим детей, родительское (например, родительская платформа) и детское (детские общественные советы) сообщество), средствами массовой информации, аккумулируют в своих руках всю актуальную проблематику в сфере детства.

Для Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка важным инструментом в их решении в соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона № 501-ФЗ является возможность направлять субъектам права законодательной инициативы мотивированные предложения о принятии законодательных актов, о внесении в законодательные акты изменений, направленных на обеспечение реализации и соблюдения прав и законных интересов детей [26].

В 2021 году федеральным Уполномоченным в органы власти направлено 1115 предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере детства (в 2020 году — 1000). В этой связи важной является инициатива Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, поддержанная главой государства (Пр-899 от 28.05.2021), о необходимости разработки федеральной Стратегии детской безопасности [5].

В указанный выше период времени федеральным Уполномоченным даны заключения на 129 проектов федеральных законов, подзаконных актов и инициатив в интересах несовершеннолетних (в 2020 году — 101).

Что касается УПР в субъектах Российской Федерации, то они также направляют предложения, направленные на улучшение положения детей в своих регионах, при этом у 9 из них данное право закреплено в нормативных правовых актах (например, Иркутская и Магаданская области) [8; 9].

Учитывая сказанное, можно отметить, что в системе гарантий институт УПР можно отнести к внутригосударственным специальным гарантиям защиты и восстановления нарушенных прав и свобод досудебного характера.

Роль УПР в указанном механизме защиты детерминирована его задачами, полномочиями, которые позволяют ему не только оперативно оказывать помощь нуждающимся в ней детям, но и предлагать системные решения, имеющие межведомственный характер в сфере детства.

Обсуждение и заключение

Гарантии защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего являются важнейшим элементом его правового статуса, который обеспечивается комплексным институтом, включающим систему социально-экономических, политических, юридических, организационных и иных условий, средств и способов, создающих каждому ребенку равные возможности для реализации и защиты им своих прав и законных интересов. Гарантии также в случае нарушения прав органами власти, организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, их должностными лицами обеспечивают восстановление прав и законных интересов ребенка.

Не умаляя значимость в правозащитной системе иных субъектов, необходимо отметить в ней роль института УПР и его взаимодействие с социально ориентированными некоммерческими организациями.

Особенность правового статуса УПР состоит в том, что он дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов ребенка, не подменяя и не отменяя полномочия органов государства, их должностных лиц.

С учетом предложенных юридической наукой классификаций гарантий защиты прав и свобод лиц можно утверждать, что институт УПР является внутригосударственной специальной досудебной гарантией защиты и восстановления нарушенных прав и свобод.

Его роль в механизме защиты обусловлена, прежде всего, задачами, которые стоят перед УПР, а также полномочиями, позволяющими не только аккумулировать актуальную повестку в сфере детства, но и во взаимодействии с органами власти, институтами гражданского общества предлагать системные решения, имеющие межведомственный характер.

В заключение следует отметить, что деятельность федерального Уполномоченного не ограничивается только правовой деятельностью — по его инициативе запущены два больших российских проекта. Проект «Подросток 360» — привлечение внимания к этой сложной категории детей не только общества, но и региональной и муниципальной власти и создание так называемого «третьего места» наряду с семьей и школой, где подросток может провести время, пообщаться с друзьями, получить поддержку и помощь от специалистов. Уже проведены три региональных, один всероссийский и один онлайн- форумы, где специалисты, родители, учителя вместе с подростками обсуждали актуальные проблемы жизни подростков и пути их решения. А все упомянутые взрослые смогли пройти серию обучающих вебинаров по правовым, психологическим, педагогическим, медицинским темам. Под эгидой Уполномоченного проведено большое исследование портрета современного подростка (более трех тысяч опрошенных). Второй проект нацелен на создание условий для того, чтобы ребенок до четырех лет в трудной жизненной ситуации, включая отобрание его у родителей, не попал в институциональные условия воспитания (организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реабилитационный центр и пр.). Эта проблема обсуждалась на протяжении многих лет, но только инициатива федерального Уполномоченного позволила найти законодательные основания для ее решения. Сегодня в 11 пилотных регионах проходит «обкатка» предложенных решений. Приведенные примеры показывают, что эти новации (впервые со времени существования института УПР в России) в деятельности федерального УПР отвечают главной на сегодня задаче — профилактике безнадзорности, асоциального и девиантного поведения подростков, нарушений в их развитии.

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический сло­варь / С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015. С. 178.
2. Амирова Р.Р. Содержание и виды гарантий прав человека в теории конституционного права // Ученые записки Казанского государственного университета. 2007. Т. 149, кн. 6. С. 58—66.
3. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. 302 с.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // Рос­сийская газета. 2002. № 220.
5. Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка за 2021 год. [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Феде­рации по правам ребенка. 2021. URL: http://www.deti.gov.ru (дата обращения: 28.11.2022).
6. Закон Белгородской области от 01.07.2019 № 394 «Об уполномоченном по правам ребенка в Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 13.06.2019) [Электронный ре­сурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. 2019. URL: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/3100201907020003 (дата обращения: 5.12.2022).
7. Закон Воронежской области от 04.03.2019 № 23-ОЗ «Об уполномоченном по правам ребенка в Воронежской области» (принят Воронежской областной Думой 28.02.2019) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. 2019. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/3600201903050009 (дата обращения: 5.12.2022).
8. Закон Иркутской области от 12.07.2010 № 71-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области» [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовых и нормативно-техниче­ских документов. 2010. URL: https://docs.cntd.ru/document/424069156 (дата обращения: 5.12.2022).
9. Закон Магаданской области от 22.06.2015 № 1923-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребен­ка в Магаданской области» [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовых и нормативно- технических документов. 2015. URL: https://docs.cntd.ru/document/428619469 (дата обращения: 5.12.2022).
10. Закон Курской области от 25.02.2019 № 1-ЗКО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Курской области» (принят Курской областной Думой 21.02.2019) [Электронный ресурс] // Кон­сультантПлюс. 2019. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 28.11.2022).
11. Иванов Р.Ю. О законодательном регулировании правового статуса специализированного упол­номоченного по правам ребенка в Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Государствен­ная служба и кадры. 2019. № 1. С. 59—61. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-zakonodatelnom-regulirovanii-pravovogo-statusa-spetsializirovannogo-upolnomochennogo-po-pravam-rebenka-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 5.12.2022).
12. Ивлева Т.В. История становления института детского омбудсмена в России и за рубежом // Вестник Башкирского университета. 2013. Т. 18. № 2. С. 589—590.
13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изме­нениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. 2022. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 28.11.2022).
14. Левченко К.О. Международные гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2013. № 3(104). С. 213—215. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/mezhdunarodnye-garantii-realizatsii-prav-i-svobod-cheloveka-i-grazhdanina-1 (дата обращения: 5.12.2022).
15. Личковаха А.В. Правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ // LEX RUSSICA. 2014. № 8. С. 899—906.
16. Мария Львова-Белова не позволила разлучить отца и двух его дочерей [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 2022. URL: http:// deti.gov.ru/articles/pomogli/mariya-l-vova-belova-ne-pozvolila-razluchit-otca-i-dvuh-ego-docherej (дата обращения: 28.11.2022).
17. Микони С.В. О классе, классификации и систематизации [Электронный ресурс] // Онтоло­гия проектирования. 2016. Т. 6. № 1(19). С. 67—80. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-klasse-klassifikatsii-i-sistematizatsii/viewer (дата обращения: 5.12.2022).
18. Мордовец А.С. Гарантии прав личности: понятие и классификация // Теория государства и пра­ва: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2000. С. 311—319.
19. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2017 № 44 «О прак­тике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав» // Бюллетень Верховного Суда Российской Феде­рации. 2018. № 1.
20. Рогова А.М., Давыдов С.А. Деятельность института уполномоченного по правам ребенка как элемент развития правового государства и системы социальной защиты детства в Российской Фе­дерации // Ученые записки Санкт-Петербургского государственного института психологии и со­циальной работы. 2020. Т. 34. № 2. С. 84—91.
21. Рудковский В.А., Ходарева Т.В. Правозащитная система: понятие и элементы [Электронный ресурс] // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2012. № 3(22). URL: https://cyberleninka. ru/article/n/pravozaschitnaya-sistema-ponyatie-i-elementy (дата обращения: 5.12.2022).
22. Теплова Д.О. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России // Образование и право. 2017. № 5. С. 72.
23. Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Пре­зиденте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. 2009. № 166.
24. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации» // Российская газета. 2006. № 95.
25. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Россий­ская газета. 1995. № 229.
26. Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Рос­сийской Федерации» // Российская газета. 2018. № 295.
27. Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос­сийской Федерации» // Российская газета. 2002. № 100.
28. Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Юридические гарантии прав и свобод человека и гражданина и меха­низм их реализации // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 5. С. 120—121.